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Jörg Neubert blickt zurück auf 25 Jahre Internationales Seeschifffahrts-register, 15 Jahre Tonnagesteuer und die Auswirkungen des Maritimen Bündnisses. Damit Deutschland ein starker maritimer Standort bleibt, müssen neue schifffahrtspolitische Impulse her, argumentiert er
25 Jahre Internationales Seeschifffahrtsregister (ISR)

Zwischen 1978 und 1988 hatte sich die Größe der deutschen Handelsflotte halbiert, während[ds_preview] die Tonnage unter fremder Flagge und deutscher Disposition sich fast verdoppelte. Ausschlaggebend hierfür war das im internationalen Vergleich hohe deutsche Kostenniveau, wofür die um mehr als 1Mio. DM pro Schiff und Jahr höheren Personalkosten entscheidend waren. Um den Trend zur Ausflaggung zu stoppen, hatten die Bundesregierungen seit 1965 Finanzbeihilfen von insgesamt ca. 4Mrd. DM an deutsche Reeder gezahlt. Jedoch erreichten sie damit nicht, dass mehr Schiffe unter die deutsche Flagge kamen und mehr deutsche Seeleute beschäftigt wurden.

Bei Fortsetzung dieser Entwicklung bestand die Gefahr einer Totalausflaggung der deutschen Handelsflotte mit erheblichen Risiken für:

– Deutschland als exportorientierte Handelsnation,

– die Versorgungssicherheit im Krisenfall,

– die Beschäftigung deutscher Seeleute und das maritime Know-how in Deutschland.

Neue schifffahrtspolitische Ansätze mussten entwickelt werden. Das Ziel war eine Angleichung an das internationale Kostenniveau. Der Deutsche Bundestag verabschiedete daher ein Gesetz zur Einführung eines Seeschifffahrtsregisters für deutsche Handelsschiffe im internationalen Verkehr (ISR), das am 1.4.1989 in Kraft trat. Dadurch konnten ausländische Seeleute (entsprechend den ILO-Bestimmungen) zu ihren niedrigen Heimatheuern auf deutschen Schiffen beschäftigt werden. Dazu wurden neben dem Flaggenrechtsgesetz (FlRG) vor allem die Schiffsbesetzungsvorschriften geändert und weitere flankierende Maßnahmen für die Verringerung der verbleibenden Kostenunterschiede beschlossen. Eine Handelsflotte unter deutscher Flagge und qualifizierte deutsche Arbeitsplätze an Bord mit entsprechenden Ausbildungsmöglichkeiten sollten erhalten werden.

Über das gesamte Gesetzgebungsverfahren gab es äußerst hitzige Debatten. Die Gewerkschaft öffentliche Dienste, Transport und Verkehr (ÖTV) und die Vereinten Dienstleistungsgewerkschaft ( riefen im Rahmen der Diskussion sogar das Bundesverfassungsgericht an. Diesen Rechtsstreit gewann der Bund, auch der Europäische Gerichtshof (EuGH) stufte die Regelung nicht als unerlaubte Beihilfe ein, sodass Deutschland 1989 das ISR einführen konnte. Für Seeleute und insbesondere für die nautischen und technischen Schiffsoffiziere war damit eine gewisse Arbeitsplatz­sicherung gegeben.

Im Ständigen Fachausschuss (StFA) des Deutschen Nautischen Vereins (DNV) hat der Verfasser damals hierüber informiert und mitdiskutiert.

15 Jahre Tonnagesteuer

Wie die erheblichen steuerlichen Unterschiede zwischen Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) und außereuropäischen Ländern ausgeglichen werden könnten, wurde Mitte der 1990er-Jahre in der Europäischen Kommission vehement und kontrovers diskutiert. Der Verfasser war zu jener Zeit als nationaler Experte für den maritimen Sektor vom Bundesverkehrsministerium nach Brüssel abgeordnet. Am Ende hat die EU anerkannt, dass die bereits 1975 von Griechenland und 1976 von den Niederlanden eingeführte Tonnagesteuer den Wettbewerbsvorschriften des europäischen Rechts entspricht.

Mit der am 1.1.1999 in Deutschland in Kraft getretenen Tonnagesteuer und dem ISR begann eine Erfolgsgeschichte: Die deutsche Schiffstonnage versechsfachte sich. Vor allem durch die Tonnagegewinn­ermittlung, d.h. mit der Absenkung des Steuerniveaus auf ein internationales Maß, wurde eine erhebliche Stärkung des Schifffahrtsstandortes Deutschland erreicht.

Steuererleichterungen wie die Gewinn­ermittlung nach Tonnage sind entsprechend den »Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Seeverkehr« grundsätzlich an das Führen der Flagge eines der Mitgliedstaaten geknüpft. In Deutschland besteht jedoch nach §7 FlRG die Möglichkeit, auf Antrag des Reeders für bestimmte Zeit eine andere Nationalflagge zu führen. Die Tonnagesteuer kann auf diesen ausgeflaggten Handelsschiffen auch in Anspruch genommen werden. Die Europäische Kommission kritisierte die deutsche Regierung für diese Regelung.

Da Deutschland die Ausnahmeregelung nach den 2004 überarbeiteten »Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Seeverkehr« anwendet, muss es der Kommission nachweisen, dass diese zur Wirtschaftlichkeit und zur Beschäftigung in der Gemeinschaft beiträgt und der durchschnittliche Anteil an den EU-Flaggen nicht gesunken ist.

Im Jahr 2007 gab die Bundesregierung in ihrem Subventionsbericht den Subven-

tionswert der Tonnagesteuer mit 500Mio. € an; für 2008 wurde derselbe Wert zugrunde gelegt. Da in den letzten Jahren viele Reeder Verluste gemacht haben, liegt der Subventionswert derzeit sicher darunter. Bei völliger Streichung der Besteuerung nach Tonnage könnte der Staat wahrscheinlich erheblich weniger Steuern einziehen, da mehr Schiffe ausgeflaggt werden würden.

Elf Jahre Maritimes Bündnis für Ausbildung und Beschäftigung

Das Wachstum der deutschen Seeschifffahrt sollte auch zugunsten deutscher Seeleute auf Schiffen unter deutscher Flagge genutzt werden. Daher wurde von den Sozialpartnern, dem Bund und den Küstenländern auf der von Bundeskanzler Gerhard Schröder einberufenen 1. Nationalen Maritimen Konferenz 2000 in Emden ein Maritimes Bündnis für Ausbildung und Beschäftigung gegründet.

Auf der 3. Nationalen Maritimen Konferenz 2003 in Lübeck hatte der Verband Deutscher Reeder (VDR) sich verpflichtet, bis Ende des Jahres 2005 100 Schiffe im internationalen Verkehr mehr unter die deutsche Flagge zu bringen. Diese Rückflaggungszusagen (von 300 auf 400 Schiffe) sind eingehalten worden. Auf der 6. Nationalen Maritimen Konferenz 2009 in Rostock betrug die Reederzusage, die Anzahl der Schiffe unter deutscher Flagge im internationalen Verkehr bis Ende 2010 auf mindestens 600 zu erhöhen. Dieses Ziel wurde nicht erreicht.

In dem mehr als zehnjährigen Bestehen dieses Bündnisses sind durch eine vertrauensvolle und konstruktive Zusammenarbeit gute Fundamente für eine dynamische Entwicklung des maritimen Standortes Deutschland gelegt worden, die sich bis 2010 auch positiv auf die Entwicklung der Ausbildungs- und Arbeitsplätze auf See und an Land auswirkte. ISR, Tonnagesteuer und Maritimes Bündnis für Ausbildung und Beschäftigung zusammen mit den günstigen Finanzierungsbedingungen waren viele Jahre die Eckpfeiler für das hohe Wachstum der deutschen Handelsflotte.

Status quo

Trotz des hohen Neubau-Auftragsbestandes nahm die Zahl der Schiffe unter deutscher und fremder Flagge krisenbedingt um mehr als 10% ab. Die deutsche Handelsflotte umfasste im Januar 2014 3.327 Handelsschiffe mit 82,6Mio. BRZ. Sie liegt damit hinter Japan, Griechenland und China auf Platz vier der Weltrangliste und gehört noch immer mit zu den jüngsten und modernsten. In der Containerschifffahrt hält Deutschland mit 31,5% des Weltmarktes weiterhin mit großem Vorsprung den ersten Platz.

Bei deutschen Reedereien sind rund 70.000 Seeleute an Bord beschäftigt (davon etwa 11.000 auf Schiffen unter deutscher Flagge) und rund 23.000 Mitarbeiter an Land. Im Cluster der maritimen Wirtschaft arbeiten insgesamt etwa 400.000 Personen.

Wirtschafts-, Schifffahrts- und Bankenkrise

Die seit Ende 2008 bestehende Krise in den drei Sektoren Wirtschaft, Schifffahrt und Banken stellt die Seeschifffahrt vor große Herausforderungen. Tonnageüberhang und Frachtratenverfall treffen mit einer anhaltenden Finanz- und Bankenkrise zusammen. Der Rückzug einiger Banken aus der Schiffsfinanzierung hat den Druck auf die Reedereien verstärkt und die Krise verschärft.

Durch staatliche Beihilfen unterstützt die Bundesregierung weiterhin deutsche Schifffahrtsunternehmen mit

– der Zulassung der Gewinnermittlung nach Tonnage,

– einem 40-prozentigen Lohnsteuerein­behalt,

– mit Lohnnebenkostenzuschüssen und

– einer Ausbildungsplatzförderung.

Diese vier staatlichen Beihilfen gelten grundsätzlich nur für Schiffe, die in einem deutschen Schiffsregister eingetragen sind und die deutsche Flagge führen. Bei der Tonnagegewinnermittlung und der Ausbildungsplatzförderung können jedoch die Schiffe mit Genehmigung nach §7 FlRG auch eine ausländische Flagge wählen. Allein für die Finanzbeiträge an die Seeschifffahrt hat die Bundesregierung in den letzten zehn Jahren mehr als 500Mio. € bereitgestellt, um die deutsche Flagge wettbewerbsfähiger zu machen und die Ausbildung von nautischem und technischem Seepersonal zu fördern. Auf ausgebildete hochqualifizierte Arbeitskräfte und ihr maritimes Fachwissen sind nicht nur die Reedereien, sondern auch die Lotsen, alle im maritimen Bereich tätigen sonstigen Dienstleister und Behörden sowie der gesamte maritime Cluster angewiesen.

Zur Weiterentwicklung der Schifffahrtsförderung hat der Haushaltsausschuss des Bundestages im November 2011 beschlossen, die ursprünglich geplante Reduzierung der Finanzbeiträge an die Seeschifffahrt wieder auf 57,8 Mio. € p. a. zu erhöhen. Der StFA hat dazu zwei Positionspapiere für den DNV erarbeitet, die zur Versachlichung der Diskussion an Parlamentarier und Ministerien geschickt wurden.

Die Haushaltsansätze sollen in der mittelfristigen Finanzplanung des Bundes fortgeführt werden. Gleichzeitig wurde im Rahmen des Maritimen Bündnisses vereinbart, dass der VDR einen Eigenbeitrag von mindestens 30Mio. € leistet. Dies erfolgt über angehobene Ausflaggungs­gebühren und Ablösebeträge für nicht durchgeführte Ausbildung an Bord ausgeflaggter Schiffe. Die Stiftung »Schifffahrtsstandort Deutschland« (Stiftung) nimmt seit Anfang Januar 2013 die Zahlung von Ablösebeträgen entgegen, die Voraussetzung für die Ausflaggungsgenehmigungen sind.

Für die maritime Beschäftigung und Ausbildung stehen damit – aus öffentlicher wie auch aus privater Hand – ca. 88Mio. € im Jahr zur Verfügung. Darüber hi­naus werden die Reeder jährlich mit rund 20 Mio. € unterstützt, die ihnen aus dem 40-prozentigen Lohnsteuereinbehalt gemäß §41a EStG zustehen. Neben der Tonnagesteuer betragen seit dem vergangenen Jahr die beschäftigungssichernden Fördermaßnahmen des Bundes und der Stiftung insgesamt 108Mio. € p.a. Zur Schaffung von Planungssicherheit werden diese Maßnahmen verstetigt. Die Bundesregierung hat daher 2013 eine Richtlinie zur Lohnnebenkostenförderung verabschiedet, erstmals mit einer Geltungsdauer von fünf Jahren.

Schifffahrt unter deutscher oder EU-Flagge?

Die politischen Rahmenbedingungen für die Seeschifffahrt erscheinen, insbesondere im Vergleich zu anderen deutschen Wirtschaftszweigen, äußerst günstig. Leider wirken sie nicht so positiv wie erwartet auf die Entwicklung der Schifffahrt unter deutscher Flagge und die Beschäftigung deutscher Seeleute.

Der VDR hat 2009 auf der 6. Nationalen Maritimen Konferenz seine Rückflaggungszusage bekräftigt, bis Ende 2010 mindestens 600 Schiffe im internationalen Verkehr unter deutscher Flagge zu betreiben. Noch 2013 stimmten der Bund, die Küstenländer, VDR und Ver.di auf der 8. Nationalen Maritimen Konferenz überein, dass eine hohe Anzahl an Schiffen der deutschen Handelsflotte im internationalen Verkehr unter deutscher Flagge fahren sollte, um maritimes Fachwissen dauerhaft am Seeschifffahrtsstandort Deutschland zu sichern und die Ausbildungsziele zu erreichen. Anfang 2014 sind jedoch weniger als 300 Schiffe im internationalen Verkehr unter deutscher Flagge eingesetzt, d.h. weniger als 10% der deutschen Handelsflotte. Woran liegt das und mit welchen Maßnahmen kann das Ziel, einen hohen Anteil der deutschen Handelsflotte unter deutscher Flagge zu fahren, erreicht werden?

Staatliche Beihilfen zur Vermeidung von Ausflaggungen sind in Deutschland zwar grundsätzlich an das Führen der deutschen Flagge gebunden. Aber bei der Tonnagegewinnermittlung und der Ausbildungsplatzförderung können die Schiffe mit Genehmigung nach §7 FlRG auch eine ausländische Flagge wählen. Um diese Vorteile zu bekommen, braucht der Reeder nicht die deutsche Flagge.

Nach den »Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Seeverkehr« sind Steuererleichterungen grundsätzlich an das Führen der Flagge eines der Mitgliedstaaten der EU geknüpft. Der 2004 ermittelte Durchschnittswert von 27% für die deutsche Handelsflotte unter deutscher oder einer anderen EU-Flagge darf nicht unterschritten werden, um die Beihilfe­genehmigung der Europäischen Kommission zu behalten. Durch die Schifffahrtskrise konnte dieser Wert jedoch nicht gänzlich erreicht werden. Daher forderte der VDR im vergangenen Jahr seine Mitglieder auf, den Anteil deutscher Tonnage unter EU-Flaggen zu erhöhen, um die EU-rechtlichen Voraussetzungen für die Tonnagesteuer einzuhalten. Der Verband führte dazu mehrere Informationsveranstaltungen durch. Auf einem vom VDR am 13.2.2014 ausgerichteten Workshop mit Vertretern der offenen europäischen Register zum Thema »EU-Flaggen stellen sich vor« wurden die Vorteile der einzelnen Register hervorgehoben; schwierig erscheint dem Verfasser jedoch das Abwägen der Vor- und Nachteile, insbesondere die Analyse und Bewertung der Kostenunterschiede zwischen den Registern. Hier wäre eine wissenschaftliche Untersuchung eines unabhängigen Instituts notwendig.

Da die offenen Register von Gibraltar, Luxemburg, Madeira / Portugal, Malta, Großbritannien und Zypern den Workshop als Werbeveranstaltung nutzten, war es gut, dass Deutschland durch das Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie (BSH) und die Dienststelle Schiffs­sicherheit der BG Verkehr vertreten war. Es wurde deutlich herausgestellt, dass die deutsche Flagge eine Qualitätsflagge ist und international hohes Ansehen genießt. Im Ranking der Flaggenstaaten belegt sie regelmäßig Spitzenplätze; Schiffe unter deutscher Flagge weisen unterdurchschnittlich wenig Mängel und Festhaltungen in den Häfen auf. Daneben wurde der zuverlässige gesetzliche Rahmen für Unternehmen und Besatzungen, die umfassende soziale Sicherheit für Seeleute und die hohen Subventionen in Deutschland hervorgehoben.

EU-weit gleiche Bedingungen erforderlich

Auf der Veranstaltung wurde von verschiedenen Vertretern der offenen EU-Register gesagt, dass es beim »crewing no legal restriction« gebe, d.h. keine EU-Seeleute vorgeschrieben seien. Schiffe im deutschen Register und unter deutscher Flagge sind dagegen mit einem Kapitän und in Abhängigkeit von der Schiffsgröße mit ein bis drei Schiffsoffizieren und einem Schiffs­mechaniker, die alle Unionsbürger sein müssen, zu besetzen.

Wenn andere EU-Register keine europäischen Seeleute auf ihren Schiffen vorschreiben, erfüllen sie nicht die Zielanforderung der EU aus den Leitlinien für staatliche Beihilfen, die aussagen: Beschäftigung europäischer Seeleute ist zu schützen und zu fördern.

Hier besteht Handlungsbedarf, noch dazu wenn die EU ausführt, dass Beihilfen nicht auf Kosten der Wirtschaft anderer Mitgliedstaaten gewährt werden sollen. Entweder müssen die Besatzungsregelungen der übrigen Mitgliedstaaten angepasst oder Deutschland muss seine Regelungen den anderen angleichen können, damit Schifffahrt unter deutscher Flagge weiterhin wettbewerbsfähig betrieben werden kann.

Von der Reederseite werden pro Schiff, unter Berücksichtigung aller deutschen Förderprogramme, 200.000 bis 250.000€ pro Jahr Kostenunterschied zwischen der deutschen und fremden Flaggen abhängig von der Nationalität der Seeleute und der Schiffsgröße genannt. Auch hier ist eine Analyse der Zahlen erforderlich, um Verbesserungsmöglichkeiten herausfinden zu können.

Zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit des deutschen Registers ist zudem die Flaggenstaatsverwaltung zu optimieren. Da­ran arbeiten die betroffenen Gremien seit einiger Zeit intensiv.1 Aber es muss mehr als eine Optimierung der Flaggenstaatverwaltung geschehen, damit Deutschland ein starker maritimer Standort bleibt (Ziel im Koalitionsvertrag). Bei der Überprüfung des schifffahrtspolitischen Kurses in Deutschland sind auch folgende Fragen zu beantworten:

– Sollten Reeder, die von Deutschland mit erheblichen Steuermitteln unterstützt werden, sich nicht auch stärker verpflichtet fühlen, ihre Schiffe unter deutscher Flagge einzusetzen?

– Wie lassen sich die gewährten Subven­tionen gegenüber den Steuerzahlern rechtfertigen, wenn fast keine Schiffe unter deutscher Flagge fahren?

– Kann eine effiziente Schifffahrtsverwaltung wettbewerbsfähig in Deutschland aufrecht erhalten werden, wenn die Schiffe weitgehend unter anderen Flaggen fahren?

– Führt der Wettbewerb zwischen den Registern der Mitgliedstaaten zu einem einheitlichen EU-Register – und ist das erstrebenswert für Deutschland?


RDir a.D. Kapitän Jörg Neubert