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Das International Transport Forum (ITF) der OECD hat einen Bericht zu Subventionen im maritimen Sektor veröffentlicht. Die erklärten Ziele erreichen die wichtigsten Steuergeschenke demnach kaum, es gibt Verbesserungsvorschläge.

Der Bericht »Maritime Subsidies: Do They Provide Value for Money?« gibt einen Überblick über die direkten und indirekten Subventionen für den Seeverkehr in den OECD-Ländern und bewertet, ob diese einen Mehrwert für das Geld der Steuerzahler bieten, und gibt Empfehlungen, wie die politischen Entscheidungsträger die Wirksamkeit von Seefahrtsbeihilfen erhöhen können.

Die Seefahrtsbeihilfen beziehen sich der Studie zufolge auf die Unterstützung der nationalen Flaggen, die Beschäftigung von Seeleuten, die Wettbewerbsfähigkeit der maritimen Cluster, die Förderung hoher Qualitätsstandards und die Aufrechterhaltung der Seeverkehrsverbindungen. Sie können in Form von Haushaltsausgaben, Steuerausgaben und Transfers finanzieller Risiken auf die Regierungen erfolgen.

Mindestens 3 Mrd. € pro Jahr werden für nur drei maritime Subventionsinstrumente in den OECD-Ländern ausgegeben: Tonnagesteuern, Steuerbefreiungen für Kraftstoffe für die Binnenschifffahrt und steuerliche Maßnahmen zur Senkung der Lohnkosten von Seeleuten.

Die Tonnagesteuer ist eine der wichtigsten Subventionen im Seeverkehr. Dies gilt als impliziter Zuschuss, da die schifffahrtsspezifische Steuer, bezogen auf die Tonnage eines Schiffes, die reguläre Körperschaftsteuer ersetzt. Das Ergebnis ist eine günstigere steuerliche Behandlung. Die durchschnittlichen Ausgaben für Tonnagesteuern in den OECD-Ländern belaufen sich seit 2000 auf schätzungsweise 1 Mrd. € pro Jahr. Der Umfang dieser Seefahrtsbeihilfen wurde in den letzten Jahrzehnten erweitert. Die Förderbedingungen sind großzügiger geworden und das Spektrum der abgedeckten Aktivitäten wurde erweitert.

»Aktualisierung nötig«

Die Befreiung von der Besteuerung von Schiffskraftstoffen ist eine zweite wichtige Seefahrtsbeihilfe. Sie betrug 2016 allein für die Binnenschifffahrt in den OECD-Ländern rund 1 Mrd. €, wobei die Art der derzeit bestehenden Seefahrtssubventionen eher defensiv als strategisch ist. Sie sind als Reaktion auf zwei Entwicklungen gewachsen: offene Schiffsregister in Entwicklungsländern (»Billigflaggen«) und Subventionen in anderen Industrieländern. So beinhalten die Subventionspläne für den Seeverkehr oft den Begriff der Tonnagesteuer als Möglichkeit, die Wettbewerbsbedingungen für die Schifffahrtsindustrie der entwickelten Länder im Wettbewerb mit Billigflaggen zu verbessern.

Die Europäische Kommission hat Leitlinien für staatliche Beihilfen im Seeverkehr der EU aufgestellt, die darauf abzielen, den Steuerwettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten zu vermeiden. In diesen Leitlinien wurde klargestellt, welche staatlichen Beihilfen von den Mitgliedstaaten eingeführt werden könnten, um die Seeverkehrsinteressen der Europäischen Union in ihrem Wettbewerb mit Nicht-EU-Schifffahrtsregistern zu fördern, die jedoch aktualisiert werden müssten.

Beihilfen erreichen Ziele nicht, volkswirtschaftlicher Nutzen begrenzt

Viele Belege für die Wirksamkeit von Seefahrtssubventionen bei der Erreichung ihrer erklärten Ziele könne man nicht finden heißt es. Lokale Flaggen und die Beschäftigung von Seeleuten in der EU seien tatsächlich zurückgegangen. Die Zahl der Kurzstreckenseeverkehrsverbindungen in der EU sei noch recht begrenzt.

»Seefahrtssubventionen haben jedoch die Liquidität der Reedereien erhöhen können, so dass einige von ihnen ihre Flotten erneuern oder erweitern konnten. Dies hat zu einer erhöhten Überkapazität beigetragen, und Schiffe wurden überwiegend in asiatischen Werften bestellt. Die daraus resultierenden Spitzenladungsmengen, die gestiegenen Schiffsgrößen und die anschließende Konsolidierung der Containerreedereien haben sich gemischt auf die Häfen und die Beschäftigung an Land ausgewirkt«, heißt es.

Die OECD-Länder geben der Studie zufolge große und wachsende Summen aus, um die nationale Schifffahrtsindustrie, einen stark globalisierten und mobilen Sektor, zu erhalten. Die Beweise deuten jedoch darauf hin, dass es für die gesamte Volkswirtschaft von begrenztem Nutzen ist, Schiffe mit nationaler Flagge zu halten. Daher sollten die Subventionen so umgestaltet werden, dass sie effizienter zu umfassenderen Zielen der öffentlichen Ordnung beitrügen, heißt es. Dazu könnte auch die Dekarbonisierung des Verkehrs, die Verringerung von Verkehrsüberlastung und Stadtverschmutzung gehören. »Es bedarf einer stärkeren Konzentration auf das Erreichen eines breiteren internationalen Abkommens über gemeinsame Regeln zur Eindämmung des schädlichen Steuer- und Subventionswettbewerbs sowie auf Subventionen, die ausdrücklich an die Erreichung konkreterer politischer Ziele gebunden sind und einer strengen Überprüfung unterliegen« so die Studie.

Empfehlungen

  • Neuausrichtung und Harmonisierung der Subventionspolitik für den Seeverkehr: Länder mit umfangreichen Seeverkehrssubventionen könnten von einer systematischen Überprüfung ihrer Subventionen profitieren. Innerhalb der EU ist eine Bewertung der Leitlinien für staatliche Beihilfen im Seeverkehr gerechtfertigt, um zu bewerten, welche Instrumente am besten geeignet sind, spezifische strategische Leitlinien zu unterstützen. Die Leitlinien für staatliche Beihilfen im Seeverkehr 2004 der EU zielen auf die Harmonisierung staatlicher Beihilfen für den Schifffahrtssektor ab. Dennoch scheint die Entwicklung der genehmigten staatlichen Beihilfen für den Seeverkehr – insbesondere der Tonnagesteuern – einen »Wettlauf nach unten« nicht gestoppt zu haben. Die genehmigten Tonnagesteuerregelungen für Polen (2009), Kroatien (2015) und Malta (2017) sind in Bezug auf Sätze und Steuerlast wesentlich großzügiger als die zuvor genehmigten. Eine globale Diskussion über Tonnagesteuern könnte mit der OECD/G20-Initiative zur Basiserosion und Gewinnverlagerung (BEPS) verknüpft werden.
  • Klärung der Ziele von Seefahrtsbeihilfen: Seefahrtszuschüsse haben oft mehrere Ziele. Die effektivsten Subventionen haben jedoch klare und präzise Ziele. Es sollten Ziele formuliert werden, die eine quantifizierte Bewertung ihrer Wirksamkeit ermöglichen. Bestimmte strategische Ziele könnten mit gezielteren Instrumenten effizienter erreicht werden als mit generischen Instrumenten wie einer Tonnagesteuer. In einigen Fällen ist die Grundlage für Subventionen nicht ganz klar. Die EU-Energiesteuerrichtlinie sieht vor, dass Seekraftstoffe von der Besteuerung ausgenommen sind, obwohl die Mitgliedstaaten den Geltungsbereich dieser Befreiung einschränken können. Dies steht nicht im Einklang mit der EU-Politik zur Dekarbonisierung des Verkehrs und sollte überdacht werden.
  • Subventionen stärker von positiven Auswirkungen abhängig machen: Die meisten Seefahrtsbeihilfen werden mit nur wenigen Auflagen gewährt. Eine Ausnahme bildet die britische Tonnagesteuerregelung, die eine Ausbildungspflicht enthält. Die norwegischen und portugiesischen Tonnagesteuern sind für sauberere Schiffe vorteilhafter. Wenn sie beibehalten werden, sollten allgemeine Seefahrtssubventionen wie Tonnagesteuern eindeutig mit der Erreichung der festgelegten politischen Ziele verknüpft werden, wie in diesen Beispielen aus dem Vereinigten Königreich, Norwegen und Portugal, und zwar in Form einer engeren Verbindung zwischen den Subventionen und dem Führen einer Flagge der Europäischen Union/Europäischen Wirtschaftsraums (EU/EWR) und dem Einsatz von Seeleuten, insbesondere wenn das Schiff hauptsächlich in europäischen Gewässern fährt.
  • Seefahrtssubventionen so gestalten, dass Marktverzerrungen vermieden werden: Einige Subventionsprogramme haben sich so entwickelt, dass sie die Märkte verzerren. Viele Tonnagesteuerregelungen umfassen nun auch Gewinne aus dem Terminalbetrieb. Dies kommt vertikal integrierten Reedereien zugute, die mit unabhängigen Terminalbetreibern, Reedereien und Spediteuren konkurrieren, die keine ähnlichen Steuervorteile haben. Die einschlägigen Vorschriften, wie beispielsweise die Leitlinien für staatliche Beihilfen im Seeverkehr der EU, sollten geändert werden, um solche Marktverzerrungen zu vermeiden und die Tätigkeiten, die im Rahmen der Tonnagesteuerregelungen steuerbegünstigt werden können, zu entbündeln.
  • Verbesserung der Transparenz bei den Subventionen für den Seeverkehr: Mehr Transparenz könnte dazu beitragen, die Wirksamkeit der Seeverkehrssubventionen zu erhöhen. Die EU-Länder unterliegen der Meldepflicht für Beihilfen, aber diese scheinen von den Mitgliedstaaten weitgehend eingehalten zu werden. Die Europäische Kommission sollte klarstellen, dass künftige staatliche Beihilfen im Seeverkehr nur unter der Bedingung gewährt werden, dass sie Wirkungsberichte erhalten, die veröffentlicht werden. Eine Verpflichtung zur Berichterstattung über die Nutzung und die quantifizierten Auswirkungen von Subventionen für den Seeverkehr könnte dazu beitragen, Wege zu finden, Subventionen effektiver zu gestalten. Die Regierungen sollten zuverlässige, harmonisierte Beschäftigungsdaten für den Seeverkehr nach dem Vorbild der von der Europäischen Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs veröffentlichten Daten veröffentlichen. Die Transparenz bei Seeverkehrssubventionen in Drittländern könnte in ähnlicher Weise verbessert werden.

Die Studie kann hier abgerufen werden.