Rechtliche Voraussetzungen für eine Verbringung in die ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ). Von Ralf Hüting
Ausgangslage
Die Verbringung des im Hamburger Hafen und in der Hamburgischen Elbe ausgebaggerten, nicht belasteten Hafenschlicks stellt die[ds_preview] Verantwortlichen – insbesondere die HPA – seit etlichen Jahren vor bisher ungelöste Fragen. Auch die unmittelbar betroffene Hafenwirtschaft drängt auf eine sichere und nachhaltige Lösung des Problems. Die bisher vorgenommenen Umlagerungen des Hafenschlicks innerhalb des Hamburgischen Staatsgebietes bei der Elbinsel Neßsand und in der Nordsee vor Helgoland im Bereich der Tonne E3 haben sich als nicht ausreichend erwiesen, dauerhaft ein den Ansprüchen der Hafennutzer genügendes Sediment-Management zu garantieren. Die Verbringung bei Neßsand ist als »Kreislaufbaggerei« Kritik ausgesetzt, die Umlagerung zur Tonne E3 ist aufgrund der notwendigen vertraglichen Vereinbarungen mit dem Land Schleswig-Holstein endlich.
Lösungsansatz: Verbringung in AWZ
Seit bereits vielen Jahren wird darüber nachgedacht, Hamburger Hafenschlick in die sog. ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ) zu verbringen. Jetzt scheint mit der Umsetzung ernst gemacht zu werden. Aktuell bereitet die Freie und Hansestadt Hamburg einen Antrag zur Genehmigung der Verbringung von Baggergut in die ausschließliche Wirtschaftszone vor. Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg hat den Stand der Vorbereitungen in der Bürgerschaftsdrucksache 21/10140 (vom 29.08.2017) wie folgt zusammengefasst:
Soweit ersichtlich, gibt es europaweit noch keine Zulassung zur Verbringung von Baggergut in die AWZ. Der Hamburger Senat betritt somit rechtliches Neuland.
1. Beschreibung der AWZ
Bevor nachfolgend auf die rechtlichen Voraussetzungen eingegangen wird, die die Freie und Hansestadt Hamburg zur Erlangung einer solchen Genehmigung erfüllen muss, soll kurz dargestellt werden, um was es sich bei der ausschließlichen Wirtschaftszone handelt.
Das Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen vom 10.12.1982 ist die Grundlage des internationalen Seerechts und regelt insbesondere die Befugnisse der Küstenstaaten. Hierbei werden verschiedene Hoheitszonen für die Ausübung staatlicher Befugnisse festgelegt. In einem Bereich von 12 sm ab der Basislinie der Küste liegt das sogenannte Küstenmeer, welches vollständiges Hoheitsgebiet des Staates ist. An diese 12 sm breite Zone schließt sich theoretisch die ebenfalls 12 sm breite Anschlusszone an, von deren Einrichtung die Bundesrepublik Deutschland jedoch abgesehen hat. Somit folgt für die Bundesrepublik Deutschland unmittelbar nach dem 12 sm breiten Küstengewässer die bis zu 200 sm breite ausschließliche Wirtschaftszone. In dieser Zone dürfen die Staaten bestimmte Hoheitsrechte und souveräne Rechte ausüben, insbesondere Regelungen zur Fischerei, zur Nutzung des Meeresbodens, zur Erforschung und wirtschaftlichen Nutzung, sowie zur Stromgewinnung mittels Offshore-Windparks oder Bohrinseln erlassen.
Für die Bundesrepublik Deutschland bemisst sich die ausschließliche Wirtschaftszone wie folgt (Abb. 1):
Die gestrichelten Bereiche (Abb. 1) stellen die ausschließliche Wirtschaftszone mit dem sog. Entenschnabel im nordwestlichen Bereich dar. Der Bereich zwischen der AWZ und der Küste beschreibt das Küstenmeer als Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland (Abb. 1). Im Bereich westlich Helgolands, der nicht schraffiert ist, liegt die sog. Tiefwasserreede, bei der die Bundesrepublik Deutschland nach einer Sonderregelung im Seerechtsübereinkommen einen Teil der ausschließlichen Wirtschaftszone zu Küstengewässern »umgewandelt« hat. In diesem Bereich gelten die normalen Hoheitsrechte des Küstengewässers.
2. Anwendbare Vorschriften bei Verbringung von Baggergut in die AWZ
Es stellt sich die Frage, welche rechtlichen Vorschriften bei einer Verbringung von Hafenschlick in die AWZ zu beachten sind.
Die rechtlichen Voraussetzungen für die Einbringung von Stoffen innerhalb der AWZ finden sich sowohl im Völkerrecht, als auch im Recht der Europäischen Union wie im nationalen Recht. Die wichtigsten Regelungen aus dem Völkerrecht und der Europäischen Union wurden – weit überwiegend – in das nationale Recht umgesetzt.
a) Völkerrechtliche Vorgaben
Die wesentlichen völkerrechtlichen Regelungen für die Einbringung von Baggergut sind das Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen vom 10.12.1982, die Londoner Antidumping-Konvention mit Zusatzprotokollen zur Verhinderung der Einbringung von Stoffen sowie speziell für die Nordsee das Oslo-Paris-Abkommen (OSPAR) für den Nordatlantik und die Nordsee.
Diese völkerrechtlichen Verträge erzeugen zunächst keine unmittelbaren Verpflichtungen für den einzelnen Anwender, sondern sind von den jeweiligen Vertragsstaaten in das nationale Recht umzusetzen.
Das Seerechtsübereinkommen enthält in Art. 210 zwar Regelungen zur Verschmutzung des Meeres durch Einbringung von Stoffen, verbietet aber die Einbringung nicht grundsätzlich, sondern fordert nach Art. 210 Abs. 5 dafür eine Genehmigungspflicht.
Die wichtigste völkerrechtliche Regelung zum Schutz der Meere vor der Einbringung von Stoffen oder Gegenständen ist die Londoner Antidumping-Konvention vom 13.11.1972 mit ihrem Zusatzprotokoll von 1996. Die Bundesrepublik Deutschland ist ebenso wie alle Nordseeanrainerstaaten Mitglied der Konvention und des Zusatzprotokolls.
Während die Londoner Antidumping-Konvention von 1972 noch kein grundsätzliches Verbot der Einbringung von Stoffen vorsah, wurde ein solches Verbot durch das Zusatzprotokoll von 1996 eingeführt. Es ist den Mitgliedsstaaten aber erlaubt, für die im Anhang 1 zum Zusatzprotokoll genannten Stoffe ausnahmsweise eine Einbringung zuzulassen. Zu diesen Stoffen gehört auch Baggergut. Die Einbringung ist jedoch nach Art. 4 1.2 des Protokolls nur zulässig, wenn vorher ein Genehmigungsverfahren durchgeführt wird, bei welchem auch umweltfreundliche Alternativen zu der Einbringung geprüft werden müssen. Eine solche Alternative könnte beispielsweise eine Beseitigung von Baggergut an Land darstellen.
Die weiteren Anforderungen an die Erlaubnis zur Einbringung von Baggergut sind im Anhang 2 zum Protokoll aufgelistet. Zusätzlich wurden umfassende Richtlinien zum Londoner Protokoll erlassen, welche bei der Einbringung von Baggergut zu beachten sind. Die jüngste Richtlinie »Dredged Material Assessment Framework (DMAF)« stammt aus dem Jahr 2013.
Die Londoner Antidumping-Konvention beinhaltet keine Schadstoffgrenzwerte für Baggergut, beschreibt aber Verfahren zur Bewertung und den daraus resultierenden Umgang mit dem Baggergut.
Darüber hinaus werden Vorgaben zur Auswahl des Verbringungsortes gemacht, welche bei der Zulassung zu berücksichtigen sind. Dabei sollen auch wirtschaftliche Gesichtspunkte Bedeutung finden. Zudem wird eine Auswirkungsprognose der Verbringung gefordert und weitere Vorgaben gemacht, die bei der Erteilung von Erlaubnissen zur Verbringung zu beachten sind.
Eine Umsetzung der Vorgaben der Londoner Antidumping-Konvention ins nationale Recht erfolgte u.a. durch das Gesetz über das Verbot der Einbringung von Abfällen und anderen Stoffen und Gegenständen in die Hohe See (Hohe-See-Einbringung-Gesetz).
Neben dem weltweit geltenden Londoner Abkommen besteht noch das bereits erwähnte Oslo-Paris-Abkommen zum Schutz des Nordostatlantiks und der Nordsee (OSPAR), das am 23.08.1994 in das nationale Recht überführt wurde. Der Anwendungsbereich des OSPAR-Abkommens geht inhaltlich über die Londoner Antidumping-Konvention hinaus, die grundsätzlich nur bis zur Basislinie einschlägig ist. Das OSPAR-Abkommen ist dagegen bis zur Süßwassergrenze anzuwenden, die für die Elbe auf Höhe des Freiburger Hafenpriels bei Strom-km 683 festgesetzt wurde.
Das OSPAR-Abkommen sieht in Art. 3 Abs. 1 der Anlage II ebenfalls ein allgemeines Einbringungsverbot mit gewissen Ausnahmen vor, das im Wesentlichen den Regelungen des Londoner Abkommens entspricht. Es gibt allerdings Unterschiede, so ist beispielsweise nach dem Londoner Übereinkommen die Einbringung von Klärschlamm zwar noch zulässig, nach dem OSPAR-Abkommen aber verboten.
Zur Überwachung des OSPAR-Abkommens wurde eine eigene OSPAR-Kommission gegründet, die berechtigt ist, Maßstäbe, Richtlinien und Verfahrensvorschriften zu erlassen, wovon auch Gebrauch gemacht wird. Die aktuellste Richtlinie für das Management von Baggergut stammt aus dem Jahr 2014 (OSPAR Guidlines for the Management of Dredged Material at the Sea, Agreement 2014-06) und enthält umfangreiche Regelungen, die bei der Einbringung von Baggergut zu beachten sind. Diese Regelungen sind überwiegend identisch mit den Anforderungen der Londoner Antidumping-Konvention mit Zusatzprotokoll und der hierzu erlassenen Richtlinie aus dem Jahr 2013.
Ebenso wie die Anforderungen nach der Londoner Antidumping-Konvention wurden die OSPAR-Vorgaben für den Bereich der AWZ überwiegend durch das Hohe-See-Einbringungsgesetz in das nationale Recht überführt. Insbesondere wird dort die völkerrechtlich geforderte Genehmigungspflicht vorgesehen.
b) Europarechtliche Vorgaben
Neben den Anforderungen aus dem Völkerrecht bestehen noch Vorgaben an die Einbringung von Baggergut im Europäischen Unionsrecht. Für den Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone findet die Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie der Europäischen Union (2008/56/EG) Anwendung. Die Richtlinie fordert bis 2020 die Erreichung eines guten Zustands der Meeresumwelt. Die Anwendung dieser Rahmenrichtlinie ist noch großen Rechtsunsicherheiten unterworfen, da es bisher keine gerichtlichen Entscheidungen in diesem Zusammenhang gibt. Von besonderer Bedeutung – aber bisher ungeklärt – ist die Frage, ob das Verschlechterungsverbot der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie ebenso streng auszulegen ist, wie das Verschlechterungsverbot der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL), die in der AWZ aber keine Anwendung findet. Wenn dies so wäre, wäre auch in Meeresgewässern in der AWZ jede Verschlechterung des Zustandes des Gewässers grundsätzlich verboten.
c) Nationales Recht
Neben den völkerrechtlichen und europarechtlichen Vorgaben sind auch nationale Regelungen zu beachten, die ganz überwiegend aus der Umsetzung des Völker- und des Europarechts resultieren. In erster Linie handelt es sich hierbei um das Hohe-See-Einbringung-Gesetz. Mit diesem Gesetz wurden Anforderungen nach der Londoner Antidumping-Konvention und dem OSPAR-Abkommen in das nationale Recht umgesetzt. Verwaltungsanweisungen für die Einbringung von Baggergut in die AWZ bestehen nicht.
Das Gesetz enthält in § 4 ein Einbringungsverbot jenseits der deutschen Küstengewässer. Danach ist das Einbringen von Abfällen oder sonstigen Stoffen und Gegenständen in die Hohe See verboten. Ausgenommen von dem Verbot ist neben Urnen zur Seebestattung auch Baggergut. Für die Einbringung von Baggergut wird in § 5 Abs. 1 des Gesetzes eine Erlaubnispflicht statuiert.
Das Gesetz selbst stellt allerdings nur sehr vage Anforderungen an die Genehmigungsfähigkeit der Einbringung. So lautet § 5 Abs. 2:
»Die Erlaubnis ist zu versagen, wenn eine Verschmutzung zu besorgen ist, die nicht durch Bedingungen oder Auflagen verhütet oder ausgeglichen werden kann. Die Erlaubnis ist ebenfalls zu versagen, wenn die einzubringenden Stoffe und Gegenstände Radioaktivitätswerte oberhalb der de minimis-Konzentration (Freigrenzen) aufweisen, wie sie von der Internationalen Atomenergie-Organisation festgelegt und von den Vertragsparteien des Protokolls vom 7. November 1996 über die Verhütung der Meeresverschmutzung durch das Einbringen von Abfällen und anderen Stoffen von 1972 (BGBl. 1998 II. S. 1345) angenommen worden sind. Die Erlaubnis zur Einbringung von Baggergut ist darüber hinaus zu versagen, wenn geeignete Möglichkeiten vorhanden sind, das Baggergut an Land zu verwerten oder zu beseitigen, ohne daß dies Gefahren für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt mit sich bringt oder unangemessen hohe Kosten verursacht.«
Im Hinblick auf die Baggergutverbringung wird somit auch zu prüfen sein, ob durch die Einbringung eine Verschmutzung zu besorgen ist, die nicht vermieden werden kann. Darüber hinaus ist zu klären, ob geeignete Möglichkeiten zur Verwertung oder Beseitigung an Land bestehen, sofern diese nicht unangemessen hohe Kosten verursachen.
Für den Vollzug des Hohe-See-Einbringungsgesetzes ist das Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie zuständig.
Zu beachten sind auch die Regelungen des Bundesnaturschutzgesetzes. Nach § 56 Abs. 1 BNatSchG sind im Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone die Vorgaben des Bundesnaturschutzgesetzes mit Ausnahme der Regelungen über die Landschaftsplanung anzuwenden. Damit könnte im Bereich der AWZ eine Eingriffsgenehmigung erforderlich sein (wie sie momentan beispielsweise für die Verbringung zur Tonne E3 vorliegt).
Darüber hinaus sind auch die speziellen artenschutzrechtlichen Prüfungspflichten zu beachten, nämlich dahingehend, ob durch die Einbringung des Baggerguts besonders geschützte Arten oder streng geschützte Arten oder ihre Lebensräume beeinträchtigt werden können. Außerdem sind die Regelungen der gesetzlich geschützten Biotope zu berücksichtigen, zu denen auch artenreiche Kies-, Grobsand- und Schillgründe im Meeresbereich zählen (§ 30 Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG).
Weiterhin ist der flächenbezogene Schutz zu beachten, wonach es durch die Einbringung zu keinen Beeinträchtigungen der festgesetzten Schutzgebiete in der Nordsee kommen darf, vielfach ist die Einbringung von Baggergut in den Naturschutzgebietsverordnungen sogar explizit verboten. Im Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone der Nordsee sind zurzeit vier Natura 2000-Gebiete ausgewiesen, die etwa 30% der gesamten Fläche ausmachen. Es handelt sich um die FFH-Schutzgebiete Doggerbank, Borkum Riffgrund und Sylter Außenriff sowie das Vogelschutzgebiet Östliche Deutsche Bucht. Sofern eine Verbringung des Baggergutes in diese Schutzgebiete vorgesehen oder hierdurch Auswirkungen auf die Schutzgebiete zu erwarten wären, müsste eine Befreiungsgenehmigung nach der jeweiligen Schutzverordnung für die Schutzgebiete erteilt werden. Möglicherweise müssen in die Prüfung auch die Regelungen der §§ 45a–45l des WHG (Wasserhaushaltsgesetz) zur Bewirtschaftung von Meeresgewässern einbezogen werden. Zur Umsetzung der europäischen Meeresstrategie-Richtlinie wurde in § 45a WHG u.a. das Verschlechterungsverbot für das Meeresgewässer im Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone festgeschrieben.
Darüber hinaus müsste eine Verbringung von Baggergut die Vorgaben der Raumordnung einhalten. Speziell für den Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone findet sich die zur Vermeidung von Nutzungskonflikten eingeführte Verordnung über die Raumordnung in der ausschließlichen Wirtschaftszone in der Nordsee (AWZ Nordsee-VO) vom 21.09.2009. In dieser Verordnung sind die raumordnerisch bedeutsamen Nutzungen der Nordsee festgelegt, die durch die Einbringung von Baggergut nicht beeinträchtigt werden dürfen.
Zusammenfassung
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der von der Freien und Hansestadt Hamburg begonnene Versuch eine Genehmigung für die Einbringung von Baggergut in die AWZ zu erhalten, komplexe rechtliche und naturwissenschaftliche Vorarbeiten erfordert. Die Komplexität ergibt sich u.a. dadurch, dass klare Vorgaben für den Umfang der vorzunehmenden rechtlichen wie wissenschaftlichen Prüfungen nicht gegeben sind. Die Vorhabenträger betreten mit dem geplanten Genehmigungsantrag juristisches Neuland. Erfahrungsgemäß führt das Betreten juristischen Neulands nicht zu einer Verkürzung des Verfahrens auf Zulassung der beantragten Tätigkeit. Im Sinne der Hafennutzer wäre es zu begrüßen, wenn die Verbringung von Baggergut in die AWZ als eine der Möglichkeiten das Sediment-Management zu verbessern, mit Nachdruck verfolgt würde. Der Hafen braucht möglichst schnell Lösungen für das Schlickproblem. Eine Lösung könnte davon – zumindest mittelfristig – eine Verbringung von Baggergut in die AWZ sein. Aufgrund der nicht prognostizierbaren Dauer des Genehmigungsverfahrens sollten neben der Verbringung in die AWZ aber auch weitere Möglichkeiten zur Lösung des Problems der Verschlickung des Hafens erdacht und geprüft werden.
Dr. Ralf Hüting
