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CO2-Emissionen aus industriellen Anlagen, Kraftfahrzeug- und Flugverkehr stehen derzeit nicht nur im Blickfeld der Öffentlichkeit, sondern auch auf der Agenda der EU und der zuständigen internationalen Organisationen. 

Auf internationaler Ebene stellt das Kyoto-Protokoll jedenfalls bis Ende 2012 den Rahmen für eine weltweite Begrenzung des CO2-Ausstoßes[ds_preview] dar. Auf EU-Ebene begrenzt das Europäische Emissionshandelssystem den Kohlendioxidausstoß von industriellen Anlagen. Ab 2012 werden EU-weit auch die Emissionen des Luftverkehrs einbezogen. Der CO2-Ausstoß von Kraftfahrzeugen wird durch EU-Vorgaben bei der Herstellung von Fahrzeugen und der Zusammensetzung des angebotenen Kraftstoffs beschränkt. Die Seeschifffahrt als weiterer Transportsektor ist zwar ein energieeffizienter Verkehrsträger mit einem Anteil von 95 % am interkontinentalen Warenaustausch und 2,7 % an den weltweiten CO2-Emissionen. Es handelt sich jedoch um einen ständig wachsenden Verkehrssektor. Es ist daher nicht verwunderlich, dass nunmehr auch der Kohlendioxidausstoß des Schiffsverkehrs in den Sucher der Regulatoren gerät. 

Für Reeder und Eigner stellt sich die Frage, wie eine Regulierung für Schiffe aussehen könnte (nachfolgend 1.). Zum leichteren Verständnis des komplexen Zusammenspiels der verschiedenen Faktoren eines CO2-Handelssystems unterscheiden wir zunächst vier Fälle im Rahmen einer Europäischen Regulierung (2.). Wir zeigen dann die Unterschiede zu einer internationalen Regelung durch die International Maritime Organisation (IMO) auf (3.). Eines ist klar: Beide Handelssysteme werden zu weiteren finanziellen und administrativen Belastungen für den Schifffahrtssektor führen (4.). Den Abschluss bildet ein Ausblick (5.).

1. »Koordinaten« für einen Einbezug in das EU ETS

Der Einbezug der Treibhausgas-Emissionen von Schiffen wird seit einiger Zeit auf internationaler, europäischer und nationaler Ebene diskutiert. Die IMO befasst sich seit 1997 verstärkt mit Treibhausgasemissionen und hat 2003 ihren Umweltausschuss (Marine Environment Protection Committee, MEPC) damit beauftragt, geeignete Instrumente zu ihrer Verringerung im Schiffsverkehr zu entwickeln. Erst 2009 wurde ein Energieeffizienzindex für Mindeststandards bei Schiffsneubauten bei Nutzung bestehender Technologien und betrieblicher Maßnahmen erarbeitet, der allerdings noch nicht verbindlich ist. Eine Einigung auf marktwirtschaftliche Mechanismen ist bislang auf internationaler Ebene jedoch nicht in Sicht. Wenn im Rahmen der IMO oder der Vertragsstaatenkonferenz der UN-Klimarahmenkonvention bis Ende 2011 keine Regelungen zustande kommen, wird die EU selbst aktiv werden und aller Wahrscheinlichkeit nach Vorreiter bei der Regulierung sein. Es spricht viel für einen Einbezug der Schifffahrtsemissionen in das Europäische Emissionshandelssystem (EU ETS). Daneben käme aber auch eine CO2-Abgabe, die bei den Herstellern oder Lieferanten von Treibstoff erhoben würde, oder eine nach der Energieeffizienz des jeweiligen Schiffes gestaffelte Hafengebühr in Betracht. Nachfolgend stellen wir die wahrscheinlichere Variante des Einbezugs in das europäische Handelssystem dar.

Für den Schifffahrtssektor kommt es – auch bei einem lokalen Handelssystem – zunächst auf seine Reichweite an (territoriale Erstreckung, Anknüpfung an Flagge und/oder Ort der Emission). Weiter sind die Kriterien für die Berechnung der Emissionen (z.B. die letzte gefahrene Strecke, ein bestimmter Zeitraum oder der Transport von Fracht oder Passagieren), die Emissions­obergrenze (Cap) und der Grad der Offenheit des Handelssystems gegenüber anderen emittierenden Sektoren von zentraler Bedeutung. Wie offen das System ausgestaltet wird, ist entscheidend dafür, ob Zertifikate zwischen dem Schifffahrtssektor und anderen Sektoren (Industrieanlagen, Luftfahrt) frei handelbar sind. Weiter sind die Personen zu bestimmen, die am Handel teilnehmen. An die Verpflichteten würden voraussichtlich für die jeweilige Handelsperiode Zertifikate, die zur Emission einer bestimmten Menge CO2 berechtigen, ausgegeben, entweder im Wege der Zuteilung oder Versteigerung. Unterschreiten die tatsächlichen Emissionen die zulässige Menge, so können diese im Wege des Emissionshandels weiterveräußert werden, im umgekehrten Fall sind zusätzliche Zertifikate zu erwerben.

2. Fallbeispiele

Wie die genannten Gesichtspunkte – territoriale Reichweite, Anknüpfungspunkte für die Berechnung und Vereinbarkeit mit den rechtlichen Vorgaben – in einem EU ETS zusammenspielen, soll nachfolgend anhand von vier Grundfällen erläutert werden.

• Fall 1: Ein Handelsschiff unter der Flagge eines EU-Mitgliedsstaats wird in europäischen Hoheitsgewässern betrieben und läuft einen Hafen eines EU-Mitgliedsstaats an. – Ein EU ETS würde in jedem Fall Emissionen in europäischen Hoheitsgewässern umfassen. Das Schiff wäre ab einer bestimmten Größe (Bruttoraumzahl von 400, 300 oder 100) im EU ETS zertifikatspflichtig. Die Geltung eines solchen Emissionshandelssystems für das betreffende Schiff ergibt sich zum einen aus der Hoheitsgewalt des EU-Flaggenstaats und zum anderen aus der Souveränität der EU-Mitgliedstaaten über ihre Hoheitsgewässer. Verpflichtet zum Nachweis von Emissionszertifikaten wären aus praktischen Gründen, der engeren Bindung zum Schiff und der Entscheidung über die Durchführung technischer oder operationeller Maßnahmen, wohl die Eigner oder Reeder.

• Fall 2: Ein Handelsschiff unter der Flagge eines EU-Mitgliedsstaats läuft von außerhalb der EU-Hoheitsgewässer kommend einen Hafen eines EU-Mitgliedsstaats an. – Im Unterschied zu Fall 1 stellt sich hier die Frage, ob auch die Emissionen des Schiffs in den internationalen Gewässern zertifikatspflichtig sind. Dies ist dann nicht der Fall, wenn das europäische Handelssystem in seiner Reichweite auf Hoheitsgewässer beschränkt wäre. Allerdings ist es auch ein EU ETS denkbar, das so ausgestaltet ist, dass auch Emissionen in internationalen Gewässern erfasst sind. Dann wäre das betreffende Schiff, da es die Flagge eines EU-Mitgliedsstaats führt, aufgrund des Flaggenstaatsprinzips zertifikatspflichtig. Inhaltliche Kriterien für die Berechnung der tatsächlichen Emissionen könnten die letzte gefahrene Strecke vor Anlaufen eines europäischen Hafens, ein bestimmter Zeitraum vor Anlaufen eines europäischen Hafens oder der Weg, den die Fracht zurückgelegt hat, sein. Am wirkungsvollsten erscheint dabei die Anknüpfung an den letzten gefahrenen Zeitraum. Das Kriterium »letzte gefahrene Strecke vor Anlaufen eines europäischen Hafens« bildet die tatsächlich entstandenen Emissionen nur unzureichend ab und könnte in der Praxis dazu führen, dass bestimmte EU-nahe Häfen häufiger angelaufen werden. Das Kriterium »Transport von Fracht« würde Passagierschiffe nicht erfassen, die gleichermaßen Emissionen ausstoßen. Für diese wäre eine andere Regelung erforderlich, die zu einer größeren Komplexität des gesamten Systems führt.

• Fall 3: Ein Handelsschiff unter der Flagge eines Nicht-EU-Staats, läuft von einem europäischen Hafen kommend, den Hafen eines anderen EU-Mitgliedstaats an. – Aufgrund der territorialen Anknüpfung wäre das Schiff im EU ETS zertifikatspflichtig, da es sich in europäischen Hoheitsgewässern bewegt.

• Fall 4: Ein Handelsschiff unter der Flagge eines Nicht-EU-Staats läuft von außerhalb der EU-Hoheitsgewässer kommend einen Hafen eines EU-Mitgliedstaats an. – Für die Emissionen in europäischen Hoheitsgewässern gilt nichts anderes als in Fall 3. Darüber hinaus stellt sich jedoch die Frage, ob das EU ETS Regelungen für Schiffe unter fremder Flagge außerhalb europäischer Hoheitsgewässer treffen kann, da weder eine territoriale Anknüpfung noch das Flaggen-

staatsprinzip greifen. Um ein effizientes System zu etablieren, das dem globalen Charakter der Seeschifffahrt gerecht wird und Wettbewerbsverzerrungen zu Lasten der europäischen Seeschifffahrt vermeidet, erscheint eine Erstreckung auf Emissionen in internationalen Gewässern notwendig. Um solch extraterritoriale Sachverhalte rechtlich regeln zu können, ist eine »sinnvolle Anknüpfung«, ein »genuine link« erforderlich.

Anknüpfungspunkt für ein extraterritoriales Handelssystems kann das Wirkungsprinzip (»effects doctrine«) sein. Es setzt voraus, dass ein Staat durch extraterritoriales Handels erheblich in seinen Interessen beeinträchtigt ist. Beim Klimawandel handelt es sich um ein globales Problem, das auch auf die Mitgliedstaaten der EU erhebliche negative Auswirkungen hat. Insoweit ist zwar das Gebot der Rücksichtnahme auf die Interessen anderer Staaten zu beachten. Diese Anforderung ist jedoch erfüllt, da die EU sich um eine Lösung auf internationaler Ebene bemüht und einem solchen Vorgehen den Vorzug geben würde. Eine extraterritoriale Anknüpfung muss schließlich verhältnismäßig sein, d.h. es darf kein milderes gleich effektives Mittel geben. Die ebenfalls in Betracht kommende CO2-Abgabe und die emissionsindexbasierte Hafengebühr sind wohl keine milderen Mittel, da sie keine absolute Grenze für Emissionen setzen und damit auch ein Ansteigen der Emissionen zuließen. Die Anwendung des Wirkungsprinzips ist allerdings nicht unumstritten. Daneben kommen Konflikte mit Vorschriften des Seerechts, Umweltvölkerrechts und WTO-Rechts in Betracht. 

3. Regelung auf internationaler Ebene (IMO)

Auf internationaler Ebene wäre die IMO für die Einführung eines Handelssystems mit internationaler Reichweite zuständig. Die Regelungen von Anlage VI zu MARPOL 73/78, die Luftverunreinigungen durch Seeschiffe betreffen, sind nicht abschließend und lassen deshalb eine weitere Regelung zu. Wegen der internationalen Reichweite eines solchen ETS würde es im Gegensatz zu einer europäischen Regulierung keinen Unterschied machen, ob Schiffe unter der Flagge eines EU-Mitgliedstaates oder eines Nicht-EU-Mitgliedstaates fahren. In allen vier oben dargestellten Fällen wäre das betreffende Handelsschiff demnach zertifikatspflichtig.

Bei dieser Regelung kommt folgende Möglichkeit einer weiteren Unterscheidung zwischen Staaten hinzu, die unter anderem von China und Indien gefordert wurde: Danach sollen Schiffe, die Flaggen von Annex I-Staaten unter dem Kyoto-Protokoll führen und Schiffe aus Nicht-Annex I-Staaten unterschiedlich behandelt werden.  Annex I-Staaten sind im Wesentlichen Industrieländer, die sich zu Treibhausgasreduktionen nach Vorgaben des Kyoto-Protokolls verpflichtet haben. Nicht-Annex I-Staaten (zu denen China und Indien, aber auch Malta und Zypern zählen) sollen auch unter einem ETS Vergünstigungen erhalten. Dieser Forderung liegt das Prinzip der »common but differentiated responsibilities« zugrunde. In der Praxis würde dies bedeuten, dass ein Schiff, das z. B. unter der Flagge Deutschlands oder Japans fährt, für die gleiche Menge an CO2-Emissionen mehr Emissionszertifikate abgeben müsste als etwa ein Schiff unter der Flagge von z. B. China, Liberia, Malta, Panama oder Zypern, oder dass Schiffe aus Nicht-Annex I-Staaten gar nicht unter ein obligatorisches ETS fallen würden. Aus praktischen Gesichtspunkten erscheint eine Unterscheidung nach Annex I des Kyoto-Protokolls hier nicht sachgerecht, da gerade Nicht-Annex I-Staaten führende Flaggenstaaten sind. So sind im Containerschiffsektor Panama und Liberia die häufigsten Flaggenstaaten mit einem Bruttoraumzahlanteil von insgesamt über 40 %, während Deutschland auf dem dritten Rang liegt. Ähnliches gilt für die führenden Flaggenstaaten bei den Handelsschiffen über 100 BRZ, mit Panama und Liberia ebenfalls auf Rang 1 und 2, Malta, China und Zypern auf den Plätzen 8–10 und Deutschland auf Position 13.

Auch aus rechtlicher Sicht gestaltet sich die Anwendung des »common but differentiated responsibilities«-Prinzips im Hinblick auf den Schifffahrtssektor schwierig, da anders als bei stationären Anlagen die Emissionen eines Schiffes einem Nationalstaat nicht so einfach zuzuordnen sind. Die Komplexität der Seeschifffahrt mit vielen verschiedenen Akteuren wie Flaggenstaaten, Eignern und Reedern, Charterern und Empfängern der Fracht, spricht gegen die Anwendung des Prinzips. Die Emissionen könnten neben dem Flaggenstaat auch etwa dem Staat, in dem der Eigner oder Reeder seinen Sitz hat, oder dem Empfänger- oder Herkunftsland der Fracht zugerechnet werden. Eine Bevorzugung von Schiffen aus Nicht-Annex I-Staaten könnte zudem die Tendenz verstärken, unter bestimmten Flaggen zu fahren. Vor diesem Hintergrund erscheint eine unterschiedliche Behandlung von Schiffen anhand von Annex I Kyoto-Protokoll willkürlich und würde wohl zu Wettbewerbsverzerrungen führen. Auch nach IMO-Grundsätzen wird keine Unterscheidung nach der Flagge gemacht. Einen Ausgleich könnte ein Fonds für Entwicklungsländer aus Erlösen des Emissionshandels bieten. 

4. Auswirkungen auf die Seeschifffahrt

Für den Schifffahrtssektor bedeutet der Einbezug in ein Emissionshandelssystem in jedem Fall finanzielle und administrative Belastungen. 

• Finanzielle Belastungen sind die für Emissionszertifikate zu zahlenden Preise sowie technische und operationelle Maßnahmen, die der Senkung des CO2-Aus-

stoßes dienen. Wie groß die finanzielle Belastung ist, wird entscheidend von der Emissionsobergrenze (Cap) abhängen. Während ein zu strenges Cap zu unverhältnismäßigen Belastungen führt, macht ein zu moderat bemessenes Cap das System ineffektiv. Wie streng die Emissionsbegrenzung sein muss, hängt auch mit dem Grad an Offenheit des Systems zusammen. Ein offenes System sollte, um effektiv zu sein, eine strengere Emissionsgrenze haben als ein geschlossenes System. Ein völlig offenes System mit handelbaren Emissionszertifikaten zwischen dem maritimen und dem stationären Sektor wird aufgrund der Nichteinbeziehung der Emissionen des Schiffsverkehrs in die nationalen Verpflichtungen unter dem Kyoto-Protokoll nicht möglich sein. Wahrscheinlich ist deshalb eine »halb-offene« Lösung. Danach besteht entweder die Möglichkeit für den maritimen Sektor, Zertifikate von stationären Anlagen zu kaufen (jedoch nicht umgekehrt) oder das System ist lediglich »offen« zwischen Flug- und Schifffahrtssektor. Für die finanzielle Belastung der Reeder und Eigner wird es ferner eine Rolle spielen, welcher Anteil der Zertifikate im Wege der Auktionierung zugeteilt wird und wie groß der Teil der frei zugeteilten Zertifikate ist. Vermutlich wird – wie in den anderen Sektoren in der ersten Handelsperiode nur ein geringer Teil der Zertifikate versteigert, um dann schrittweise zur vollständigen Auktionierung überzugehen.

• Verwaltungsaufwand entsteht unter anderem aus den Berichtspflichten für die Berechnung der jeweiligen Treibhausgas­emissionen, zum Beispiel durch Vorlage der Bunkerlieferbescheinigungen. Neben einer Kalkulation anhand des Treibstoffverbrauchs könnte auch die zurückgelegte Strecke zugrunde gelegt werden. In Betracht käme die Nutzung von Daten des LRIT (Long-Range Identification and Tracking)-Systems oder des AIS-Schiffs-Identifikationssystems, wobei jedoch beide Alternativen technische bzw. rechtliche Probleme aufwerfen. 

5. Ausblick

Im Juli 2011 wird der Ausschuss für den Schutz der Meeresumwelt der IMO wieder marktwirtschaftliche Lösungen zur Verringerung der Schiffsemissionen diskutieren. Trotz der Bemühungen auf internationaler Ebene und der breiten Unterstützung, die eine Regelung im Rahmen der IMO erhält, ist eine Regulierung auf EU-Ebene wahrscheinlicher. Denn die Entscheidungsprozesse auf internationaler Ebene sind langwierig. Das in der EU favorisierte Emis-

sionshandelssystem ist im Gegensatz zu einer CO2-Abgabe, die in einen Klimaschutzfonds fließt, mit höherem Verwaltungsaufwand und mehr Unsicherheiten verbunden. Denn die Preise für Emissionszertifikate schwanken in Abhängigkeit von der Nachfrage am Markt, während eine CO2-Abgabe für einen festgesetzten Zeitraum stabil bliebe, und damit besser zu kalkulieren ist. Auf der anderen Seite begrenzt nur ein Emissionshandelssystem den Nettobeitrag des Schifffahrtssektors zu den weltweiten Treibhausgasemissionen. Um effektiv und auch ausgewogen zu sein, müsste das System alle Schiffe ungeachtet ihrer Flagge, und auch den Schiffsverkehr in internationalen Gewässern einschließen. Die Einbeziehung des Schiffsverkehr in den europäischen Emissionshandel wirft rechtliche Fragen auf, insbesondere im Hinblick auf die Legalität eines extraterritorialen EU ETS, aber auch in Bezug auf die Vereinbarkeit mit WTO-Recht und Seerecht. Darüber hinaus wird ein solches Handelssystem die Seeschifffahrt vor erhebliche technische, operative und administrative Herausforderungen stellen.

Autorinnen / Kontakt:

Dr. Bettina Enderle, Rechtsanwältin

Nora Erler, Wiss. Mitarbeiterin

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