Im Zuge eines allgemeinen Trends, staatliche oder private Sicherheitsdienste zuzulassen, will die Bundesregierung im Herbst dieses Jahres neue Regelungen vorstellen. Die rechtlichen Aspekte und praktischen Probleme erläutert Uwe Jenisch
Häufig wird die Meinung vertreten, bewaffnete Kräfte könnten ein Schiff ebenso gut, wenn nicht besser schützen als eine teure Fregatte[ds_preview]. Piraten brechen in aller Regel ihre Angriffe ab, sobald sie bewaffneten Widerstand bemerken. Kreuzfahrtschiffe haben durchweg bewaffnetes Personal an Bord, auch wenn sie dies nicht öffentlich machen. Mehr und mehr Flaggenstaaten dulden wie Liberia (1) Sicherheitskräfte an Bord oder ermutigen dazu. Andere Staaten wie Nordkorea, Russland, China und Frankreich setzen Soldaten zum Schutz einzelner ihrer Handels- und Fischereischiffe ein, während Spanien ziviles bewaffnetes Sicherheitspersonal zulässt und den Reedern dafür Zuschüsse zahlt. Schätzungen gehen dahin, dass inzwischen über 20 % der Schiffe im somalischen Gefahrengebiet Sicherheitskräfte an Bord haben. Allgemein ist ein Trend erkennbar, staatliche oder private Sicherheitsdienste zuzulassen und einzusetzen. Auch die Bundesregierung stellt entsprechende Überlegungen an und will im Herbst 2011 Regelungen vorstellen.
Am 23. März 2010 erschossen Sicherheitskräfte des Motorschiffes »Almezaan«, das unter der Flagge von Panama zu einer Reederei aus den Vereinigten Arabischen Emiraten gehörte, zum ersten Mal einen der angreifenden Piraten. Da die Piraten militärische Waffen (v. a. russischer Produktion) benutzen, liegt der Gedanke nahe, sie mit gleicher oder überlegener Waffengewalt zu bekämpfen. Dabei geht es nicht um kleinkalibrige Handfeuer- oder Jagdwaffen, sondern um automatische Präzisionswaffen, d. h. Kriegswaffen, mit denen man erfolgreich auf entfernte bewegliche Ziele feuern kann. Solche Waffen an Bord und ihr Einsatz können ein Sicherheitsrisiko für das Schiff bedeuten und zugleich eine Spirale der Gewalt verstärken, indem die Piraten ihrerseits aufrüsten. Rücksichtsloser Waffengebrauch und »Schwarmangriffe« mit bis zu 50 Piraten in zehn Speedbooten sind in letzter Zeit mehrfach registriert worden.
1. Rechtliche Rahmenbedingungen
Wer für den Waffeneinsatz plädiert, muss überzeugen, dass die Gefahr für Besatzung und Geiseln minimiert wird. Neben einer Reihe von Fragen des internationalen Seerechts und der nationalen Rechtsordnung stellen sich ebenfalls Fragen des praktischen Nutzens und der Effektivität, wie man es mit der Selbstverteidigung von Handelsschiffen halten will.
Als Ausgangspunkt ist festzuhalten, dass ein Rückgriff auf das Recht der Seekriegsführung ausscheidet, denn hier handelt es sich um die Verfolgung von (internationaler) Kriminalität. Die Strafgewalt ist in erster Linie eine hoheitliche Aufgabe der Staaten. Alle nationalen Rechtsordnungen wie auch das Völkerrecht kennen jedoch zugleich die Rechte der Notwehr, der Nothilfe und der Selbstverteidigung, die individuelle Opfer eines Überfalls ausüben dürfen. Es handelt sich um die Verteidigung, die notwendig ist, um einen gegenwärtigen rechtswidrigen Angriff von sich oder einem anderen abzuwenden. Damit sind Grenzen gesetzt: Der Angriff muss gegenwärtig sein, d. h. vorbeugende Verteidigung ist unzulässig. Die Art der Verteidigung muss notwendig und angemessen sein. Man darf nicht mit Kanonen auf Spatzen schießen, sondern muss sich nach der Intensität des Angreifers richten. Es gibt keinen Raum für Straf- oder Vergeltungsmaßnahmen und keine präventive Piratenabwehr. Bei Überschreitung der Grenzen drohen Strafbarkeit wegen Körperverletzung oder Tötungsdelikten sowie Schadensersatzforderungen.
Vor dieser rechtlichen Ausgangslage kommen mehrere Optionen in Betracht:
• die Bewaffnung der Seeleute (2)
• eingeschiffte Polizei und Militärkräfte (sogen. Vessel Protection Detachments)
• private Sicherheitsdienste (Personen- und Objektschutz mit / ohne Waffen).
Denkbar sind schließlich auch »Piratenfallen«, (3) für die jedoch noch keine konkreten Pläne bekannt sind.
Für jede dieser Optionen stellen sich vorab grundsätzliche Fragen nach der Zulässigkeit von Waffen an Bord von Handelsschiffen, die bekanntlich auf hoher See nach dem Flaggenstaatsprinzip des Art. 92 des Seerechtsübereinkommens (SRÜ) unter der ausschließlichen Zuständigkeit ihres Flaggenstaates stehen. Sobald sich die Schiffe im Jurisdiktionsbereich eines Küstenstaates, insbesondere in dessen Küstenmeer sowie im Hafen befinden, tritt die Jurisdiktion des Küstenstaates bzw. des Hafenstaates ergänzend hinzu.
Ein allgemeines internationales Verbot für bewaffneten Schutz von Schiffen gibt es nicht. Sodann fragt sich, ob Sicherheitskräfte das Recht des Flaggenstaates des Schiffes oder des Hafen- bzw. Küstenstaates, in dessen Gewässern sich das Schiff befindet, verletzen. Die Aufgaben der Verfolgung von Straftaten und das Gewaltmonopol liegen als hoheitliche Aufgabe grundsätzlich beim Staat, (4) also dem Flaggenstaat des Schiffes, sodass mangels völkerrechtlicher Vorschriften der Waffeneinsatz eine Rechtsgrundlage im nationalen Recht finden muss. Erschwerend kommt hinzu, dass man zur Piratenabwehr Kriegswaffen benötigt, die in vielen Staaten wie in Deutschland grundsätzlich nicht in der Hand von Privaten geduldet werden.
In vielen Häfen der Welt, wie auch bei der Passage durch den Suezkanal (5), sind Waffen an Bord nach lokalem Recht unzulässig, müssen vorübergehend abgegeben werden oder sind zumindest meldepflichtig (6). So ist damit zu rechnen, dass Küstenstaaten gegen Kapitäne, Besatzungsmitglieder und Sicherheitskräfte vorgehen, die gegen das jeweilige örtliche Waffen- und Ordnungsrecht verstoßen, ganz abgesehen davon, dass den Schiffen Unannehmlichkeiten und Korruptionstatbestände drohen. In südafrikanischen Häfen und in Eritrea sind bereits Sicherheitskräfte unter dem Vorwurf des Waffenschmuggels festgehalten worden. Da hat es Signalwirkung, wenn Saudi Arabien ab Mai 2010 Schusswaffen auf fremden Schiffen angeblich zulässt.
Des Weiteren können bewaffnete Sicherheitsdienste an Bord in Konflikt geraten mit dem Recht auf friedliche Durchfahrt in den 12 sm breiten Küstenmeeren. Die Art. 19 ff SRÜ garantieren allen Schiffen das Recht auf »friedliche Durchfahrt«. Der Küstenstaat darf bei unfriedlichem Verhalten die Durchfahrt verweigern und kann außerdem mit eigenen Gesetzen die navigatorische und umweltmäßige Sicherheit regeln. Zwar bieten diese Regelungen keine ausdrückliche Handhabe gegen Waffen an Bord. Dennoch ist zu befürchten, dass Küstenstaaten im Einzelfall angebliche unfriedliche Verhaltensweisen der Sicherheitskräfte zum Vorwand nehmen, die Durchfahrt zu behindern bzw. zu verweigern.
Das internationale Seerecht, in diesem Fall die SOLAS-Konvention, ist maßgeblich für das Zusammenspiel von zivilem Kapitän und Besatzung einerseits und bewaffneten Sicherheitsdiensten andererseits. Denn Befehlsgewalt und Verantwortung müssen klar sein. Insbesondere muss geregelt sein, ob der Kapitän oder der Anführer der Sicherheitskräfte die Befehlsgewalt und Verantwortung hat und mit welchen Folgen für Haftung und Versicherung. Nach seerechtlichen Grundsätzen ist der Kapitän weisungsunabhängig (!) und alleine für die Sicherheit zuständig. (7)
Bei dieser Grundentscheidung muss es bleiben. Leider ist zu befürchten, dass es im Zusammenwirken von Kapitän und Sicherheitsdiensten zu Meinungsverschiedenheiten, Missverständnissen, Überreaktionen und sonstigem Fehlverhalten kommen kann, die im Zweifel dem Kapitän anzulasten sind, wenn es anschließend um zivil- und strafrechtliche Verantwortung geht – von diplomatischen Verwicklungen ganz zu schweigen. Da ist es nur folgerichtig, wenn strafrechtliche und zivilrechtliche Immunität für den Kapitän gefordert wird (8), falls unter seiner Verantwortung in »gutem Glauben« Piraten versehentlich zu Schaden kommen.
Von den Versicherungsbedingungen hängt es im Einzelfall ab, ob der Versicherungsschutz eines Schiffes ganz oder teilweise verloren geht bzw. teurer wird. Versicherungen werden regelmäßig ein erhöhtes Risiko zugrunde legen, wenn Waffen und/oder Sicherheitsdienste zusätzlich an Bord kommen und gegen Piraten eingesetzt werden. Reeder und Kapitäne können bei der Auswahl von Sicherheitsdiensten Sorgfaltspflichten verletzen und auf unseriöse Anbieter hereinfallen.
Der Versicherungsschutz wird problematisch, wenn dadurch Ladungs- oder Personenschäden eintreten oder Rechtsverstöße gegen das Waffen- oder Ordnungsrecht des Flaggenstaates oder eines fremden Küsten- oder Hafenstaates vorliegen.
Nach dem Blick auf diese allgemeinen rechtlichen Rahmenbedingungen sind nun die verschiedenen Optionen des Waffeneinsatzes auf Handelsschiffen näher zu betrachten.
2. Bewaffnung der Seeleute
Seeleute sind weder Polizisten noch Soldaten. In aller Regel sind sie mit dem Gebrauch von Waffen nicht vertraut. Die Internationale Schifffahrts-Organisation IMO (9) und die Reeder lehnen eine Bewaffnung der (zivilen) Seeleute durchweg ab. Das Arbeitsrecht, die Gewerkschaften und die Versicherungen werden sich gegen bewaffnete Seeleute aussprechen, weil es nicht zum Berufsbild passt.
3. Eingeschiffte Militär- und Polizeikräfte
Wie Reeder und Gewerkschaften zeigen auch andere wichtige Organisationen der Schifffahrt (IMO, BIMCO, ITF, IMB) traditionell wenig Bereitschaft zu eingeschifften Soldaten / Polizisten bzw. Sicherheitsdiensten. Man befürchtet nicht nur Kostenfolgen, sondern verweist auf die Eskalationsgefahr des Waffeneinsatzes. (»More guns, more shooting«). Allerdings sprechen sich der deutsche Reederverband VDR und die internationalen Verbände ICS und ECSA in letzter Zeit in Abkehr ihrer ursprünglichen Haltung für hoheitliche Sicherheitsdienste auf Schiffen aus, denn das Gewaltmonopol müsse beim Staat bleiben. Es bleibt also den Staaten überlassen, in ihrer jeweiligen Wehrverfassung militärischen oder polizeilichen Schutz von Handelsschiffen vor Piraten- und Terrorangriffen zuzulassen.
Der Einsatz regulärer militärischer Dienste an Bord von Handelsschiffen wird bekanntlich als Vessel Protection Detachments (VPD) seit längerem für den Schutz der Hilfslieferungen des World-Food-Programms für Somalia erfolgreich praktiziert. Grundlage sind UN und EU-Mandate, die ohne Flaggenbeschränkung den militärischen Schutz dieser Transporte zulassen.
Nach diesem Vorbild wäre auch ein Bordeinsatz von UN-Truppen (»Blauhelme zur See«) zur allgemeinen Piratenabwehr auf der Basis einer einstimmigen Resolution des UN-Sicherheitsrates in Kombination mit einem nationalen Mandat denkbar, wie es von führenden Schifffahrtsorganisationen kürzlich gefordert wurde. (10) Ein entsprechendes UN-Mandat würde den Staaten die Entscheidung pro hoheitlicher Sicherheitsdienste erleichtern, eine einheitliche Staatenpraxis fördern und auch Akzeptanz in der Öffentlichkeit erleichtern. Im Ergebnis gibt es also Gestaltungsspielräume sowohl für die nationale Politik und Gesetzgebung als auch international. (11)
4. Private Sicherheitsdienste
Die Zulässigkeit bewaffneter privater Sicherheitsdienste kann ebenfalls durch die nationale Gesetzgebung gegeben sein. (12) Zuverlässigkeit und Seriösität dieser teilweise dubiosen Firmen müssen bei Zulassung und Überwachung kontrolliert werden. In Deutschland sieht § 34a Gewerbeordnung eine Erlaubnispflicht für Sicherheitsdienstleister vor. Deren Handlungsspielraum ist auf Fälle der Notwehr und der Nothilfe beschränkt. Falls sie Kriegswaffen benutzen wollen, müsste dies im Waffengesetz gesondert erlaubt werden.
Private Sicherheitsdienste genießen keinen Kombattantenstatus, d. h. sie sind straf- und zivilrechtlich für ihre Tätigkeit voll verantwortlich. Ihre Tätigkeit kann ggf. auch dem auftraggebenden Staat zugerechnet werden und Staatshaftung auslösen. In jedem Fall würde sich der Waffeneinsatz auf Staatsangehörige und Schiffe unter der Flagge dieses Staates beschränken – also für rund 500 Schiffe unter deutscher Flagge gelten. Für den Einsatz auf einem der über 3.000 Schiffe in deutschem Eigentum, aber unter fremder Flagge müsste eine vertragliche Vereinbarung mit dem jeweiligen Flaggenstaat geschlossen werden. Denn es bedarf der Regelung, welches Recht für die Anwendung von tödlicher Waffengewalt (13) gilt und wer den Waffeneinsatz anordnet. Innerhalb der EU gilt die Besonderheit, dass die Mitgliedsstaaten zugelassene Sicherheitsdienste anderer EU-Staaten akzeptieren müssen. Hier wird deutlich, dass private Sicherheitsfirmen eigentlich nur in enger internationaler Abstimmung unter möglichst vielen Flaggenstaaten sinnvoll sind. Alleingänge sind nicht zu empfehlen.
Folgerichtig hat der Europarat seine 47 Mitgliedsstaaten zur rechtlichen Regelung bewaffneter Sicherheitsdienste aufgefordert. (14) Im Mai 2011 hat der Sicherheitsausschuss der IMO (MSC) eine »Interim Guidance for Shipowners« (15) und eine ähnliche »Guidance for Flag States« (16)verabschiedet. Die IMO beklagt in diesen Papieren die unklare Rechtslage, fordert nationale Regelungen einschließlich einer Qualitätskontrolle bzw. Zertifizierung, geht aber im Übrigen von der Zulässigkeit privater Sicherheitsdienste aus. Angesichts der unklaren Rechtslage haben die privaten Anbieter von Sicherheitsdiensten ihrerseits einen »International Code of Conduct for Private Security Service Providers« vom 8. Oktober 2010 als Selbstverpflichtung (17) vereinbart. Die P & I Clubs der Schiffsversicherungen führen eine vertrauliche Liste von anerkannten Sicherheitsfirmen und in der Schweiz soll es eigene Zertifizierungsregeln für Sicherheitsdienste geben.
5. Praktische Probleme für Sicherheitsdienste
Schließlich stellen sich für alle Sicherheitskräfte organisatorische und finanzielle Probleme. Bedenkt man, dass pro Jahr 1.700-mal Schiffe in deutschem Management die Piratengewässer Ostafrikas durchfahren und zu jedem Zeitpunkt rund 70 Schiffe im Golf von Aden unterwegs sind, wird das Sicherheitspersonal zum Mengen- und Kostenproblem. Sicherheitspersonal muss mit seinen Waffen (durch die Sicherheitskontrollen der zivilen Flugplätze?!) in das Operationsgebiet gebracht werden. In der Zielregion werden Anlauf- und Aufenthaltsrechte für diese Dienste benötigt, die vom fremden Hafen aus oder auf hoher See für einige Tage an Bord versetzt und wieder abgeholt werden müssen. Stations- und Versetzschiffe und Hubschrauber sind zu versorgen und zu schützen.
Hinter allem lauert das Problem der Kostenregelung, denn das Argument, der Staat sei sowohl für die Verfolgung von Kriminellen wie für die Sicherheit seiner Schiffe und Bürger verantwortlich, lässt sich nicht so schnell beiseite schieben. In der Praxis wird es auf eine Kostenbeteiligung der Reeder hinauslaufen, die diese Bereitschaft bereits signalisiert haben.
Im Ergebnis bleiben sowohl die Rechtslage als auch die praktischen Rahmenbedingungen für den Einsatz bewaffneter Sicherheitskräfte höchst unübersichtlich, denn neben dem nationalen Recht des Flaggenstaates über seine Schiffe ist hier das Recht der Küstenstaaten und der Hafenstaaten berührt. Es verlangt nach klaren Absprachen und Regelungen, wenn man sich nicht auf unvorhersehbare Zwischenfälle einlassen will. Für einen freiheitlichen Rechtsstaat kommt nach Ansicht dieses Verfassers am ehesten die Lösung über hoheitliche Sicherheitskräfte wie Militär oder Polizei in Betracht. Hier lassen sich das Waffenrecht, die Verantwortlichkeiten und die Kosten in einem hoheitlichen Kontext am saubersten lösen. Da Kriegs- und Staatsschiffe Immunität genießen, können Waffen und Personal ungehindert auf allen Wasserstraßen transportiert werden.
Die »Privatisierung« der Schiffssicherheit und damit das »Outsourcen« von hoheitlichen Vollzugsdiensten könnte als »Rückfall ins Mittelalter«, (18) in jedem Fall aber als ein folgenschwerer Präzedenzfall angesehen werden. Es erfordert überdies ein unübersichtliches Netzwerk von Regelungen für die Begleitumstände, die sich aus der Internationalität der Schifffahrt und den Sensibilitäten des Waffenrechtes ergeben.
Natürlich sind Probleme dazu da, gelöst zu werden. Man darf gespannt sein, welche Lösung die Bundesregierung präsentieren wird. Sie steht vor der schwierigen Doppelaufgabe, Sicherheitsdienste für Schiffe unter deutscher Flagge zu regeln und damit die Attraktivität der deutschen Flagge zu erhalten. Gleichzeitig bedarf es einer international abgestimmten Regelung für Schiffe unter fremder Flagge einschließlich einer Koordinierung in der EU. Bei alledem darf man nicht vergessen, dass das Piraterieproblem an Land und politisch zu lösen ist.
Autor:
Prof. Dr. jur. Uwe Jenisch
Walter-Schücking-Institut für
Internationales Recht an der
Universität Kiel
Uwe Jenisch
