Neue MARPOL-Anforderungen für Schiffsemissionen

Im Juli hat die IMO die ersten verbindlichen Emissionsregelungen eingeführt.

Zur Bekämpfung des Klimawandels hat sich die Internationale Seeschifffahrts-Organisation (IMO) die Verringerung von CO2-Emissionen auf die Fahnen geschrieben[ds_preview]. Schiffe fahren langsamer und sollen effizienter werden, um dadurch einen Beitrag zum Klimaschutz zu leisten. Aber werden sie dadurch auch unwirtschaftlicher und teurer? Im Juli hat die IMO nun die ersten verbindlichen Regelungen für die Verringerung von Schiffsemissionen eingeführt. Die Schifffahrtsindustrie hat die Änderungen im Grundsatz begrüßt, fordert jedoch Nachbesserungen für einzelne Schiffskategorien. Die Maßnahmen sind ein wichtiger, aber lediglich erster Schritt hin zu einem substantiellen Beitrag des Schiffsverkehrs zum Klimaschutz. Viel wird nun von einer schnellen Umsetzung und – das ist die größte Hürde – einer konsequenten Durchsetzung des Regelwerks weltweit abhängen. Die Änderung erfolgt über eine Novellierung des Internationalen Übereinkommens zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe (MARPOL). Nach einem kurzen Überblick zur Anlage VI des MARPOL-Übereinkommes werden der Weg zur Einigung, die beschlossenen Änderungen, ihre Durchsetzung und ihre Auswirkungen dargestellt. Der Schluss gibt einen Ausblick auf künftige Maßnahmen.

1. Anlage VI des MARPOL-Übereinkommens

Das Internationale Übereinkommen zur Verhütung der Meeresverschmutzung für Schiffe von 1973 umfasst neben dem eigentlichen Vertragswerk zwei Protokolle und sechs Anlagen, die verschiedene Arten von Verschmutzung durch Schiffe regeln. Nach Regelungen zu den »traditionellen« Formen der Verschmutzung durch Öl, Schiffsabwasser oder Schiffsmüll wurden 2005 in Anlage VI Vorschriften zur Luftverunreinigung durch Seeschiffe eingeführt:

• Emissionen: Die Anlage VI enthält Grenzwerte für Stickstoffoxide und Schwefeloxide. Die Flaggen- und Hafenstaaten kon­trollieren die Einhaltung dieser Grenzwerte; Hafenstaaten können sogar Schiffe im Hafen festhalten, wenn wesentliche Mängel vorliegen. Verstöße können mit Bußgeldern von bis zu 50.000 € pro Verstoß an Schiffsführer oder Reeder geahndet werden. Dies gilt auch für Schiffe, die unter der Flagge von Nicht-Vertragsstaaten des Übereinkommens fahren, wenn sie die Häfen von Vertragsparteien anlaufen. Grenzwerte für Treibhausgasemissionen sind derzeit nicht von MARPOL umfasst.

• Emissionskontrollgebiete: Weiter kann der Umweltausschuss der IMO (MEPC) regionale Emissionskontrollgebiete (ECA) ausweisen, in denen Seeschiffe besondere Grenzwerte einhalten müssen. Zunächst galt dies nur für Schwefelemissionen, für die solche Emissionskontrollgebiete seit Mai 2006 in der Ostsee und seit November 2007 in der Nordsee ausgewiesen wurden. Dort müssen Reedereien ihre Schiffe mit Treibstoff betreiben, der einen Schwefelgehalt von maximal 1,5 % (1,0 % ab 2012 und 0,1 % ab 2015) aufweist. Die Folge sind höhere Treibstoffkosten durch die Umstellung von Schweröl auf Diesel. Die Emissionsgrenzwerte in den ECAs sind strenger als global nach MARPOL zulässig. Seit 2008 können Emissionskontrollgebiete auch für kombinierte Schwefel- und Partikelemissionen und/oder für Stickoxidemissionen eingerichtet werden. Ein ECA für alle drei Emissionsarten gilt ab August 2012 für nahezu die gesamte nord­amerikanische Küste (North American ECA). Das MEPC hat außerdem im Juli 2011 ein solches ECA für das an Puerto Rico und die amerikanischen Jungferninseln angrenzende Meeresgebiet beschlossen (United States Caribbean ECA). Diese Änderung soll am 1. Januar 2014 wirksam werden. Auch die Grenzwerte in den ECAs werden von den Flaggen- und Hafenstaaten überwacht.

2. Der Weg zum Beschluss

Schiffsemissionen waren schon 2009 in Kopenhagen bei der 15. Konferenz der Vertragsstaaten der Klimarahmenkonvention ein Thema. Die IMO hatte hier unter Bezugnahme auf bereits vom MEPC identifizierte technische und betriebliche Maßnahmen für die Verringerung von Schiffs-

emissionen (Geschwindigkeitsreduktionen, verbesserte Konstruktionen von Schiff und Antriebsanlage, die Nutzung erneuerbarer Energien, Reiseoptimierung oder Energiemanagement) die Ausarbeitung effektiver Mechanismen angekündigt. Bei der 16. Vertragsstaatenkonferenz ein Jahr später in Cancún konnte jedoch wieder kein Konsens über verbindliche Ziele für den Flug- oder den Schifffahrtssektor erzielt werden. Den Vorschlag für eine verbindliche Einführung des Energie-Effizienzindexes und eines Management-Tools für die Energieeffizienz von Schiffen brachten Australien, Belgien, Dänemark, Deutschland, Großbritannien, Kanada, Japan, Liberia und Norwegen in das MEPC ein. Nach langen Diskussionen und Verhandlungen im Plenum und in informellen Treffen wurde der Entwurf am Nachmittag des letzten Sitzungstages des 15. Juli 2011 beschlossen.

Von den anwesenden Vertragsparteien nach Anlage VI des MARPOL-Übereinkommens stimmten 48 den Änderungen zu, fünf Vertragsparteien lehnten die Änderungen ab und erklärten einen Vorbehalt. Wie so oft gingen die Interessen von Industrienationen und Schwellen- und Entwicklungsländern auseinander. Der Entwurf war noch geändert worden, um den Interessen der durch China und Brasilien geführten Länder entgegenzukommen, dennoch konnten die eingefügten Regelungen über Technologietransfer und eine zeitweise Befreiung von den verbindlichen Maßnahmen nicht den Konsens herbeiführen.

Die Entwicklungsländer forderten einmal mehr die Beachtung des »common but differentiated responsibilities«-Prinzips. Das Prinzip der »gemeinsamen aber differenzierten Verantwortlichkeit« trägt der Tatsache Rechnung, dass Industrie- und Entwicklungsländer auf der einen Seite unterschiedlich stark zu den globalen Umweltproblemen beigetragen haben, und auf der anderen Seite über unterschiedliche technische und wirtschaftliche Möglichkeiten verfügen, um diesen Problemen zu begegnen. Das Prinzip sei immer, wenn es um die Verringerung von Treibhausgasemissionen gehe (wie etwa auch unter dem Kyoto-Protokoll), zu beachten.

3. Beschlossene Änderungen

Bei den Änderungen handelt sich um die verbindliche Einführung von zwei bislang freiwillig genutzten Indizes – dem Energy Efficiency Design Index (EEDI) und dem Ship Energy Efficiency Management Plan (SEEMP).

• EEDI: Der Energy Efficiency Design Index bildet die Energieeffizienz von Schiffen ab, indem er die Emissionen, berechnet aus Antriebsleistung und dem spezifischen Treibstoffverbrauch, ins Verhältnis zur Transportkapazität setzt. Je geringer der EEDI-Wert, desto energieeffizienter ist das Schiffsdesign. Die verbindliche Einführung des EEDI hat zur Folge, dass für Schiffsneubauten ein Mindeststandard an Energieeffizienz nachzuweisen sein wird (10 % für Schiffsneubauten aus 2015 bis 2019, 15 % bis 20 % für Schiffsneubauten aus 2020 bis 2024, 30 % nach 2030). Für unterschiedliche Schiffstypen werden jeweils Referenzlinien festgelegt, die dann schrittweise verschärft werden. Die schrittweise Reduzierung des vorgeschriebenen EEDI soll die kontinuierliche technische Weiterentwicklung aller Komponenten, die die Treibstoffeffizienz eines Schiffes beeinflussen, fördern und einen transparenten Mechanismus zum Vergleich der Energieeffizienz von einzelnen Schiffen bieten. Dabei ist nicht die Nutzung bestimmter Technologien vorgeschrieben; vielmehr bleibt es den Schiffsbauern und -konstrukteuren überlassen, wie sie die jeweiligen Anforderungen erreichen. ­Dies gilt jedoch nicht für bereits fahrende Tonnage mit ihrer langen (oder nunmehr verlängerten) Lebensdauer.

• SEEMP: Der Ship Energy Efficiency Management Plan betrifft die operationelle Seite und dient zur Überwachung der Schiffs- und Flotteneffizienz über einen längeren Zeitraum. Dies soll den Schiffseignern Anreize geben, neue Technologien und Praktiken in Betracht zu ziehen, um die Schiffsperformance zu optimieren. Er gilt neben neuen Schiffen auch für bereits betriebene Schiffe. Der SEEMP ist somit ein Management-Tool für einen immer energieeffizienteren Schiffsbetrieb, der in vier Phasen erreicht werden soll:

– Phase 1: Feststellung der derzeitigen Energieeffizienz des Schiffes und Planung der erwarteten Verbesserung,

– Phase 2: Umsetzung identifizierter Maßnahmen,

– Phase 3: Überwachung der Leistung des Schiffes nach Implementierung der jeweiligen Maßnahmen,

– Phase 4: Selbstbeurteilung, die den nötigen Input für die Planungsphase des nächsten Verbesserungszyklus liefert.

Die Pflicht zur Erstellung eines SEEMP schließt nicht die Pflicht zur Verringerung der Emissionen ein.

Darüber hinaus enthält die geänderte Anlage VI eine Regelung zum Technologietransfer zwischen Industrie- und Entwicklungsländern, um letztere dabei zu unterstützen, die Verpflichtungen nach MARPOL zu erfüllen – auch wenn viele der effizientesten Schiffe bereits in Entwicklungsländern gebaut werden. Eine detaillierte Regelung der Mechanismen des Technologie-

transfers wird im Rahmen einer Resolution des MEPC erfolgen. Allerdings ist die Ausgestaltung einer solchen Regelung nicht unproblematisch, da sich hier Fragen des Rechts am geistigen Eigentum stellen.

Anwendungsbereich

• Bruttoraumzahl (BRZ): Von den Änderungen werden Schiffe mit einer Bruttoraumzahl von 400 BRZ und mehr umfasst.

• Befreiung: Die zuständigen Behörden der Vertragsstaaten können Befreiungen von den Erfordernissen des EEDI einräumen. Dazu muss entweder der Schiffsbauvertrag vor dem 1. Januar 2017 geschlossen worden sein, die Kiellegung oder ein ähnlicher Bauabschnitt vor dem 1. Juli 2017 erfolgt sein.

Eine Befreiung ist auch möglich, wenn die Auslieferung des Schiffs vor dem 1. Juli 2019 erfolgt ist oder wenn wesentliche Umbaumaßnahmen an einem neuen oder bereits existierenden Schiff vor dem 1. Januar 2017 vorgenommen wurden. Diese Regelung orientiert sich an einem Vorschlag Singapurs, der das Ziel hatte, einen flexiblen Mechanismus einzuführen, um Vertragsstaaten – insbesondere den Entwicklungsländern – zusätzliche Zeit für die Umsetzung der Änderungen zu gewähren.

4. Inkrafttreten, Umsetzung und Durchsetzung

Die neuen Regelungen wurden nunmehr zwar im Rahmen der IMO beschlossen, sie treten jedoch erst nach ihrer Annahme durch die Vertragsstaaten in Kraft. Eine Änderung von Anlagen des MARPOL-Übereinkommens erfolgt dabei mittels der »tacit acceptance«-Prozedur: Wenn im zuständigen Gremium zwei Drittel der anwesenden Vertragsstaaten (deren Handelsflotten insgesamt mindestens 50 % des Bruttoraumgehalts der Welt-Handelsflotte ausmachen) der Änderung zustimmen und nach Ablauf von mindestens zehn Monaten kein Einspruch von einem Drittel der Vertragsparteien vorliegt, gilt die Änderung als angenommen. Dieses Verfahren beschleunigt das Inkrafttreten von Änderungen erheblich. Die Änderungen der Anlage VI haben die breite Unterstützung der Vertragsstaaten, da sie von 48 der 66 Vertragsstaaten beschlossen wurden, darunter führenden Flaggenstaaten wie Panama, Liberia und den Marshall-Inseln.

Auch die europäischen Vertragsstaaten haben den Änderungen bei der MEPC-Konferenz im Juli bereits zugestimmt. Es wird deshalb erwartet, dass die Änderungen am 1. Januar 2013 in Kraft treten. Sie sind dann von den Vertragsparteien umzusetzen; in Deutschland erfolgt dies durch Bekanntmachung im Bundesgesetzblatt II.

Die Durchsetzung des MARPOL-Übereinkommens und seiner Anlagen erfolgt ebenfalls durch die Vertragsstaaten im Wege der Flaggenstaats-, aber auch im Wege der Hafenstaatskontrollen. Für die neu eingeführten Regelungen verbleibt die Verfolgung von Verstößen primär bei den Flaggenstaaten. Die Rechtsdurchsetzung durch die Hafenstaaten beschränkt sich dabei auf die Prüfung, ob das erforderliche Zertifikat (International Energy Efficiency Certificate) an Bord ist, das die jeweiligen Behörden der Vertragsstaaten ausstellen. Die von Singapur vorgeschlagene Bestimmung zur Hafenstaatskontrolle, wonach die Hafenstaaten weiterhin ihr völkerrechtliches Recht ausüben können sollten, den von den Anforderungen des EEDI befreiten Schiffen das Anlaufen ihrer Häfen zu verweigern, wurde nicht angenommen. Auch ein Festhalten von Schiffen im Falle eines Verstoßes ist nicht vorgesehen.

5. Auswirkungen der Änderungen

• Weniger CO2: Die IMO schätzt, dass durch die Einführung des EEDI eine wesentliche Verringerung des CO2-Ausstoßes der Seeschifffahrt im Vergleich zum »business as usual«-Szenario erreicht werden kann (siehe Kasten Seite 73). Kritikern, die im EEDI primär eine Geschwindigkeitsbegrenzung sehen, hält sie entgegen, dass es zahlreiche andere Wege gebe, die Energieeffizienz von Schiffen zu steigern. Dies zeige auch der Vergleich mit dem Kraftfahrzeugssektor.

• Finanzielle Belastungen: Technische und betriebliche Maßnahmen werden für den Schifffahrtssektor zunächst zu finanziellen Belastungen führen. Dies gilt verstärkt für Schiffe von den teilnehmenden Staaten. Auf der anderen Seite können sich insbesondere technische Maßnahmen auf lange Sicht rentieren. Positive Auswirkungen können sich auch bei der Einführung eines europäischen Emissionshandelssystems für die Seeschifffahrt im Hinblick auf die dort zu erwartenden Belastungen ergeben. Bereits zur Einhaltung des EEDI eingeführte technische Neuerungen und betriebliche Maßnahmen zur Senkung von Treibhausgasemissionen können die durch einen Emissionshandel zu erwartenden zusätzlichen finanziellen Belastungen dämpfen.

• Befreiungsmöglichkeit: Die Änderungen werden bei Inkrafttreten die ersten verbindlichen Effizienzstandards für einen internationalen Transportsektor darstellen. Weder für den Flugverkehr noch für den Kraftfahrzeugsektor gibt es bislang derartige Standards. Die IMO ist dabei jedoch von ihrem Grundsatz, keine Unterscheidung nach Flagge oder Nationalität der Schiffseigner vorzunehmen, im Ergebnis abgewichen: Denn die Behörden der Vertragsparteien können in einem bestimmten Zeitraum gebaute bzw. ausgelieferte Schiffe, die unter ihrer Flagge fahren, von den EEDI-Anforderungen befreien. Damit sollen die Interessen der Entwicklungsländer berücksichtigt werden. Den Industrieländern wird es dagegen aus politischen Gründen nicht möglich sein, Befreiungen zu gewähren. Für Schiffseigner steigt damit der Anreiz, ihre Schiffe unter der »billigen« Flagge von Opt-out-Staaten fahren zu lassen. Im Ergebnis wird damit der EEDI weltweit erst 2019 gelten.

• Impulse für die Schifffahrtsindustrie: Mittelfristig ist eine Nachfragesteigerung an umweltfreundlichen und energieeffizienten Schiffen zu erwarten. Der deutsche Bundesverkehrsminister Ramsauer sieht hier Chancen für die Schiffbau- und Zulieferindustrie. Auch die japanischen und koreanischen Schiffbauer stehen der Einführung des verbindlichen EEDI positiv gegenüber. Eine deutliche Steigerung an entsprechenden Aufträgen ist jedoch vermutlich nicht vor 2019 zu erwarten.

6. Ausblick

Verbindliche Energieeffizienz-Anforderungen stellen Maßnahmen auf der ersten und zweiten Stufe des Aktionsplans der IMO (betriebliche und technische Maßnahmen) für die Verringerung von Treibhausgasen in der Seeschifffahrt dar. Es wird erwartet, dass die Internationale Seeschifffahrts-Organisation nunmehr marktbasierte Maßnahmen verfolgen wird, von denen noch stärkere Impulse zur Einsparung von CO2 ausgehen könnten. Zwar wird diskutiert, ob die Begrenzung der Treibhausgasemissionen durch eine weitere Änderung des Anhang VI von MARPOL erfolgen soll. Dies hätte den Vorteil, dass anders als beim EEDI die Emissionen neuer und alter Schiffe umfasst wären. Allerdings würde so nicht zwingend der Nettobeitrag des insgesamt wachsenden Schifffahrtssektors (nach Schätzungen der IMO bis zu 150 % bis 2050) zu den weltweiten Treibhausgasemissionen beschränkt.

Die Staaten, die ein marktbasiertes System auf IMO-Ebene bevorzugen, sehen deshalb die Einführung von Grenzwerten für Treibhausgasemissionen durch MARPOL nicht als Alternative zu einem internationalen Emissionshandelssystem, sondern eher als eine kumulative Maßnahme. Da MARPOL nicht abschließend ist, sind marktbasierte Regelungen für CO2-Emissionen der Seeschifffahrt auch außerhalb des Übereinkommens möglich. Auch die Schifffahrtsindustrie sieht dies teilweise als gute Lösung an. Insbesondere bei Entwicklungs- und Schwellenländern wie China, Indien, Brasilien und Südafrika stößt ein Handelssystem jedoch auf heftigen Widerstand, so dass ein baldiger Konsens unwahrscheinlich ist. Wieder spielt die Frage, ob das »common but differentiated responsibilities«-Prinzip zur Anwendung kommen soll, eine große Rolle. Die IMO verfolgt jedoch den Grundsatz des »no more favourable treatment«, wonach IMO-Konventionen auch auf Schiffe, die unter Drittstaatsflagge fahren, einheitlich angewendet werden. Danach darf es keine unterschiedlichen Verpflichtungen unter einem Emissionshandelssystem geben. Wegen dieser gegensätzlichen Positionen innerhalb der IMO wird ein europäisches Handelssystem wahrscheinlich als Modell einer Lösung auf internationaler Ebene vorausgehen. Mit einem weiteren regional begrenzten Emissionshandelssystem bleibt jedoch der Kampf gegen den globalen Klimawandel Stückwerk.
Dr. Bettina Enderle, Nora Erler